КОММЕНТАРИЙ К ЗАКОНУ "О САДОВОДЧЕСКИХ, ОГОРОДНИЧЕСКИХ
И ДАЧНЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОБЪЕДИНЕНИЯХ ГРАЖДАН"

(Постатейный)

А.И. БУТОВЕЦКИЙ, Е.Л. КОВАЛЕВА

Авторы

Бутовецкий А.И. - заместитель руководителя аппарата Комитета Государственной Думы по земельным отношениям и строительству, кандидат юридических наук.

Ковалева Е.Л. - руководитель аппарата Комитета Государственной Думы по земельным отношениям и строительству, кандидат юридических наук.

ПРЕДИСЛОВИЕ

Настоящий комментарий выходит в свет в достаточно сложный для садоводов, огородников и дачников период с точки зрения развития законодательства. Это обусловлено как качеством правового регулирования правоотношений в сфере садоводства, огородничества и дачного хозяйства, характеризующим комментируемый Закон, так и результатами реформы ГК РФ.
Кроме того, произошедшие масштабные изменения земельного законодательства, коснувшиеся одних из главных сфер земельных правоотношений (предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, контроль и надзор за использованием и охраной земель) также не могли не затронуть интересы садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан и их членов.
Вместе с тем в настоящее время садоводы, огородники и дачники находятся в ожидании еще более серьезных изменений, поскольку в соответствии с указанием Президента РФ от 14 апреля 2014 г. N Пр-840 Правительству РФ поручено подготовить изменения в законодательство Российской Федерации, на комплексной и системной основе регулирующие все отношения, касающиеся юридических лиц и граждан в области садоводства, огородничества и дачного хозяйства.
С одной стороны, на сегодняшний день комментируемый Закон подвергается серьезной критике <1>. Негативное мнение относительно Закона N 66-ФЗ было высказано в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, подготовленной в соответствии с Указом Президента РФ от 18 июля 2008 г. N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации", где отмечено, что данный Закон отличается низким юридико-техническим уровнем и неэффективен в своем практическом применении.
--------------------------------
<1> См., например: Палладина М.И. О юридических категориях и терминах в аграрном праве // Государство и право. 2000. N 7. С. 42 - 48; Воронина Н.П., Наумова Г.И. К вопросу об организационно-правовой форме коллективного садоводства, огородничества и дачного строительства // Актуальные проблемы экономики и права. 2016. N 1. С 124 - 132.

Действительно, в текущий момент этот Закон не решает значительную часть особо значимых для садоводов, огородников и дачников вопросов. Сюда можно отнести проблемы, возникающие при приведении уставов садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан в соответствие с новыми положениями ГК РФ <1>, внутрикорпоративные конфликты, земельные споры, сложные взаимоотношения между объединениями и лицами, ведущими садоводство, огородничество и дачное хозяйство в индивидуальном порядке <2>, отсутствие прозрачного порядка установления размеров взносов, недостаток государственной и муниципальной поддержки <3>, не решенный до настоящего времени на законодательном уровне вопрос о регистрации граждан по месту жительства в жилых строениях, расположенных на садовых земельных участках <4>, постоянно увеличивающуюся налоговую нагрузку в связи с ростом имущественных налогов садоводов, огородников и дачников <5>. Обо всем этом и многих других теоретических и практических вопросах и пойдет речь в настоящем комментарии.
--------------------------------
<1> Подробнее об этом см.: Бутовецкий А. Об организационно-правовых формах некоммерческих организаций, создаваемых гражданами для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства // Хозяйство и право. 2016. N 3. С. 93 - 109.
<2> См., например: Шуплецова Ю.И. Некоторые вопросы разрешения земельных споров с участием садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан // Законодательство и экономика. 2015. N 2. С. 53 - 55.
<3> См., например: Молчанов А.В. Могут ли садоводы и дачники участвовать в местном самоуправлении // Жилищное право. 2007. N 5. С. 38 - 43.
<4> Подробнее об этом см.: Бутовецкий А.И. "Прописка" для садоводов: пути реализации постановлений Конституционного Суда Российской Федерации // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. N 2. С. 77 - 91.
<5> Подробнее об этом см.: Бутовецкий А. Земельный налог для садоводов (о соблюдении принципов налогообложения) // Хозяйство и право. 2016. N 6. С. 38 - 57.

В такой обстановке видится далеко не случайным и обращение на данную проблематику внимания Верховного Суда РФ. В частности, в Обзоре судебной практики по вопросам, возникающим при рассмотрении дел, связанных с садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями, за 2010 - 2013 год, утвержденном Президиумом ВС РФ 2 июля 2014 г. (далее - Обзор судебной практики ВС РФ), ВС РФ высказаны правовые позиции по наиболее чувствительным вопросам по спорам в данной сфере. При этом отметим, что к теме спорных правоотношений в данной сфере даже в советский период бурного развития садоводства высшие судебные инстанции обращались не часто <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Постановление Пленума Верховного Суда РСФСР от 2 августа 1972 г. N 3 "О применении судами РСФСР законодательства при разрешении споров, связанных с деятельностью садоводческих товариществ" // БВС РСФСР. 1972. N 11; Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. N 5 "О применении законодательства при рассмотрении судами споров, связанных с деятельностью садоводческих товариществ" // БВС СССР. 1990. N 3.

С другой стороны, актуальность обсуждения положений Закона N 66-ФЗ в рамках настоящего комментария состоит в том, что похоже, что государство на сегодняшний момент не может предложить садоводам, огородникам и дачникам более качественное правовое регулирование, в связи с чем объединенным этими видами деятельности и отдыха гражданам, по-видимому, еще достаточно продолжительный срок предстоит жить именно по правилам, предусмотренным Законом N 66-ФЗ.
Задача по реформированию законодательства о садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве является очень сложной и требует консолидации усилий исполнительной и законодательной власти, а также самого садоводческого, огороднического и дачного сообщества, поскольку в этой сфере пересекается огромное количество вопросов - от земельных и внутрикорпоративных отношений до электроэнергетики и вывоза бытовых отходов.
Безусловно, подход, обозначенный Президентом РФ, исключающий продолжение попыток точечно исправить какие-либо отдельные недостатки правового регулирования в сфере садоводства, огородничества и дачного хозяйства, нужно признать правильным. Главное в предложенном подходе - это комплексная и системная основа правового регулирования.
При разработке нового закона необходимо учитывать, что произошедшие исторические изменения в жизни страны и общества заставляют законодателя по-другому взглянуть на правоотношения с участием садоводов, огородников и дачников.
Прежде всего требуется дать самим садоводам, огородникам и дачникам ответ на вопрос об их концептуальном месте и значении в жизни гражданского общества, о задачах, которые ставит перед ними государство, в том числе с учетом новых экономических условий и социальной реальности (совместное управление недвижимостью <1>, выращивание сельскохозяйственной продукции для собственных нужд <2>, решение жилищных проблем населения <3>, решение проблемы продовольственной безопасности страны <4>, организация отдыха населения <5> либо все перечисленное в совокупности или вообще что-то иное). При таком большом многообразии взглядов на юридическую природу садоводства, огородничества и дачного хозяйства очевидно, что новый закон должен иметь предельно четкий предмет правового регулирования.
--------------------------------
<1> В соответствии с п. 1 ст. 123.12 ГК РФ товарищество собственников недвижимости представляет собой добровольное объединение собственников недвижимого имущества (помещений в здании, в том числе в многоквартирном доме, или в нескольких зданиях, жилых домов, дачных домов, садоводческих, огороднических или дачных земельных участков и т.п.), созданное ими для совместного владения, пользования и в установленных законом пределах распоряжения имуществом (вещами), в силу закона находящимся в их общей собственности или в общем пользовании, а также для достижения иных целей, предусмотренных законами. Согласно п. 6 ч. 8 ст. 3 Федерального закона от 5 мая 2014 года N 99-ФЗ "О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" к созданным до дня вступления в силу данного Федерального закона садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим товариществам применяются нормы о товариществах собственников недвижимости.
<2> А.П. Анисимов, Ю.В. Васильчук, А.Ю. Чикильдина отмечают, что современное значение дачных, садовых и огородных земельных участков как средства обеспечения граждан сельскохозяйственной продукцией со временем трансформируется в подобие дачных участков, предназначенных в первую очередь для цивилизованного отдыха на природе (Анисимов А.П., Васильчук Ю.В., Чикильдина А.Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан". М.: ГроссМедиа; РОСБУХ, 2008; СПС "КонсультантПлюс".
<3> В Заключении Комитета Государственной Думы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству к проекту Федерального закона N 313087-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" указано, что "...безусловно, имеется положительный аспект решения жилищной проблемы за счет садовых домов, однако данное решение имеет отдаленные последствия, поскольку это потребует дорогостоящего социального обеспечения граждан, предусмотренного Конституцией Российской Федерации, именно по месту жительства, в частности, медицинское и социальное обеспечение" (Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации www.duma.gov.ru).
<4> См., например: Палладина М.И., Воронина Н.П. Садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие организации граждан и проблемы определения их правового статуса // Аграрное и земельное право. 2013. N 10 (106). С. 61.
<5> А.А. Байтенова и Н.И. Кресникова указывают, что садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан представляют собой добровольные организации граждан для ведения индивидуального (семейного) садоводства, огородничества и отдыха (Байтенова А.А., Кресникова Н.И. Комментарий к Федеральному закону "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (постатейный). М.: Юстицинформ, 2006; СПС "КонсультантПлюс").

Главное, что результат принятия нового закона не должен выражаться в переносе всех существующих проблем из одного законодательного акта в другой, что, к сожалению, демонстрируется в проекте Федерального закона "О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве", подготовка которого осуществляется Министерством экономического развития РФ в целях исполнения данного указания Президента РФ. Это подтверждается мнением различных специалистов <1>. Кроме того, вызывает опасение, что Министерство экономического развития РФ считает новый законопроект "радикальным уточнением существующего порядка" <2>, что вряд ли можно приравнять к совершенствованию законодательства на комплексной и системной основе.
--------------------------------
<1> См., например: Комментарий к Федеральному закону от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (постатейный) / Агешкина Н.А., Вахрушева Ю.Н., Разделкин А.Н. // СПС "КонсультантПлюс".
<2> Зубков И. Земля - закону. Что принесет для садоводов, дачников, огородников новый законопроект, подготовленный Минэкономразвития [Интервью с П.Э. Королевым] // Юрист спешит на помощь. 2015. N 9. С. 6 - 9.

Казалось бы, одно только громкое наименование проекта Федерального закона "О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве" указывает на то, что данным Законом и должен быть дан четкий ответ на вопросы о юридической природе таких явлений, как садоводство, огородничество и дачное хозяйство.
Однако при ознакомлении с его первыми положениями возникают сомнения, что избранный в нем подход может быть реализован на законодательном уровне, поскольку в самом законопроекте понятия (определения) садоводства, огородничества и дачного хозяйства (либо одно общее понятие) отсутствуют, в связи с чем возникает вопрос не только в отношении предмета правового регулирования, но и даже в обоснованности самого наименования Закона.
Безусловно, задача законодателя по формулированию базовых понятий (определений) садоводства, огородничества и дачного хозяйства представляется не такой простой, но это не значит, что от ее решения нужно отстраниться, поскольку иначе нельзя понять, о чем именно написан данный Закон.
На новом этапе развития законодательства садоводам, огородникам и дачникам должно быть гарантировано не только то, что их интересы будут учтены в полной мере, но и то, что наряду со старыми у них не возникнут новые проблемы, как это случилось, например, в связи с принятием Федерального закона от 5 мая 2014 года N 99-ФЗ "О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Бутовецкий А. Об организационно-правовых формах некоммерческих организаций, создаваемых гражданами для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства // Хозяйство и право. 2016. N 3. С. 93 - 109.

Основной задачей, которую преследовали авторы настоящего комментария, является анализ положений Закона N 66-ФЗ не только с точки зрения сути правовых норм, содержащихся в нем, но и с точки зрения определения места данного Закона в системе нормативного правового регулирования Российской Федерации, "жизнеспособности" его отдельных положений, разрешимости и неразрешимости противоречий некоторых статей комментируемого Закона с ГК РФ и прочими федеральными законами, нормы которых в той или иной мере затрагивают объединения садоводов, огородников и дачников. В рамках выполнения этой задачи мы пытались также дать садоводам, огородникам и дачникам ответ на вопрос о том, насколько можно рассчитывать на нормы Закона N 66-ФЗ в целях использования его положений для реализации и защиты своих прав, предъявления требований к органам публичной власти в части государственной и муниципальной поддержки.
При этом авторами комментария не ставилась цель лишний раз пересказать положения Закона N 66-ФЗ, поскольку он достаточно серьезно и подробно изучен как специалистами в области права, так и самими садоводами, огородниками и дачниками. Основное внимание в данном комментарии уделено именно теоретическим и практическим аспектам реализации положений этого Закона.

15 апреля 1998 года	N 66-ФЗ	

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О САДОВОДЧЕСКИХ, ОГОРОДНИЧЕСКИХ И ДАЧНЫХ
НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОБЪЕДИНЕНИЯХ ГРАЖДАН

(в ред. Федеральных законов от 22.11.2000 N 137-ФЗ,
от 21.03.2002 N 31-ФЗ, от 08.12.2003 N 169-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ,
от 02.11.2004 N 127-ФЗ, от 30.06.2006 N 93-ФЗ, от 26.06.2007 N 118-ФЗ,
от 23.11.2007 N 268-ФЗ, от 13.05.2008 N 66-ФЗ, от 30.12.2008 N 309-ФЗ,
от 01.07.2011 N 169-ФЗ, от 07.12.2011 N 417-ФЗ, от 07.05.2013 N 90-ФЗ,
от 23.06.2014 N 171-ФЗ, от 14.10.2014 N 307-ФЗ, от 29.12.2014 N 458-ФЗ,
от 31.12.2014 N 499-ФЗ, от 31.01.2016 N 7-ФЗ, от 03.07.2016 N 337-ФЗ,
с изм., внесенными Постановлениями Конституционного Суда РФ
от 14.04.2008 N 7-П, от 30.06.2011 N 13-П)

Комментарий к наименованию

Как бы нетрадиционно это ни казалось, тем не менее комментарий к Закону N 66-ФЗ мы начнем не с его первой статьи, а именно с наименования. Из наименования данного Закона следует, что это Закон о юридических лицах.
В то же время в соответствии с п. 1 ст. 2 Закона 66-ФЗ он использует нормы других отраслей права, комплексно регулирует отношения, возникающие в связи с ведением гражданами садоводства, огородничества и дачного хозяйства, и устанавливает правовое положение садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, в том числе особенности их гражданско-правового положения (п. 4 ст. 49 ГК РФ).
Таким образом, сами нормы Закона N 66-ФЗ, определяя предмет его регулирования, указывают на то, что данный предмет гораздо шире, чем он обозначен в наименовании Закона, поскольку прежде всего Законом урегулированы отношения, возникающие в связи с ведением гражданами садоводства, огородничества и дачного хозяйства, и только во вторую очередь правовое положение объединений садоводов, огородников и дачников как юридических лиц.
Это подтверждается, в частности, и иными нормами Закона N 66-ФЗ.
Так, к примеру, понятия садовых, огородных и дачных земельных участков, приведенные в ст. 1 Закона N 66-ФЗ, являются универсальными и применяются независимо от того, расположен ли соответствующий земельный участок в границах садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан либо он предоставлен гражданину, не являющемуся членом какого-либо объединения, например, в соответствии со ст. 39.18 ЗК РФ. В Определении от 3 сентября 2014 г. N 44-КГ14-4 ВС РФ подтвердил, что существующее законодательство не ограничивает возможность предоставления гражданину земельного участка для ведения садоводства индивидуально и, следовательно, граждане вправе подавать заявления о предоставлении земельного участка для указанных целей в общем порядке, установленном ЗК РФ.
В отдельных нормах Закон N 66-ФЗ упоминает садоводов, огородников и дачников совместно с их некоммерческими объединениями, к примеру, говоря о формах поддержки садоводов, огородников и дачников, а также их объединений в ст. 35 Закона N 66-ФЗ.
Некоторые положения Закона N 66-ФЗ посвящены исключительно садоводам, огородникам и дачникам, без упоминания их членства в некоммерческих товариществах, кооперативах и партнерствах. Так, в соответствии со ст. 47 Закона N 66-ФЗ садовод, огородник или дачник может быть лишен прав собственности, пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного пользования либо аренды земельного участка за умышленные или систематические нарушения, предусмотренные земельным законодательством.
Здесь следует согласиться с Чикильдиной А.Ю., указывающей, что ответственность садоводов, огородников и дачников имеет юридическую связь с гражданско-правовым режимом садовых, огородных и дачных участков <1>, в связи с чем имеются основания полагать, что такая ответственность у данных лиц возникает независимо от того, являются ли они членами садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан или ведут хозяйство без членства в таких некоммерческих организациях.
--------------------------------
<1> Чикильдина А.Ю. Правовые проблемы ответственности за нарушение правового режима дачных, садовых и огородных земельных участков // Правовые вопросы недвижимости. 2010. N 1. С. 11 - 14.

Данный вывод подтверждается и положениями ч. 3 ст. 8.8 КоАП, устанавливающими административную ответственность за неиспользование земельного участка, предназначенного для дачного строительства, садоводства, огородничества, независимо от членства нарушителя в садоводческих некоммерческих товариществах, потребительских кооперативах или некоммерческих партнерствах.
Являясь по наименованию Законом об объединениях садоводов, огородников и дачников, Закон N 66-ФЗ в то же время регулирует вопросы создания и осуществления деятельности и других юридических лиц, не являющихся садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями граждан. В частности, ст. 9 Закона N 66-ФЗ посвящена ассоциациям (союзам) садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, а ст. 11 данного Закона устанавливает правила о фондах взаимного кредитования и фондах проката, создаваемых садоводами, огородниками и дачниками.
Таким образом, Закон N 66-ФЗ, несмотря на его наименование, далеко не ограничивается регулированием вопросов, связанных с правовым положением садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, а затрагивает и те сферы правового регулирования, которые имеют отношение и в целом к ведению гражданами садоводства, огородничества и дачного хозяйства как вида землепользования, хотя трудно сказать, что это сделано на комплексной и системной основе.
Можно предположить, что избранное наименование Закона N 66-ФЗ, скорее всего, подчеркивает исторические корни возникновения садоводства, огородничества и дачного хозяйства в советский период, когда такая деятельность носила в основном коллективный характер. Неслучайно, исходя из Указа Президента РФ от 7 июня 1996 г. N 819 "О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств" и Постановления Правительства РФ от 27 июня 1996 г. N 758 "О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств", Закон N 66-ФЗ мог бы иметь название "О коллективном садоводстве и огородничестве".
Обсуждая тему наименования Закона N 66-ФЗ, можно сказать, что она стала особо актуальной со дня вступления в силу Федерального закона от 5 мая 2014 года N 99-ФЗ "О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (далее - Закон N 99-ФЗ) <1>.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. N 19. Ст. 2304.

В указанном Федеральном законе реализованы положения Концепции развития гражданского законодательства, которыми предусматривалась необходимость исчерпывающим образом в ГК РФ урегулировать гражданско-правовые конструкции форм некоммерческих организаций (порядок создания, структуру и полномочия органов, права и обязанности их членов или участников).
Для начала следует отметить, что согласно новой редакции п. 3 ст. 50 ГК РФ некоммерческие организации могут создаваться только в организационно-правовых формах, предусмотренных данной нормой. Такой перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций по сравнению с ранее действовавшей редакцией ГК РФ является закрытым. При этом не предусматривается возможности введения иных организационно-правовых форм некоммерческих организаций на основании других федеральных законов, помимо непосредственно норм ГК РФ.
На первый взгляд, можно сделать вывод, что с 1 сентября 2014 г. понятие "садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан", используемое в Законе N 66-ФЗ, не соотносится с общими положениями ГК РФ, в связи с чем саму возможность существования подобного наименования Закона можно поставить под сомнение.
Безусловно, и до вступления в силу новых положений ГК РФ нельзя было утверждать, что понятие "объединение" в контексте Закона N 66-ФЗ характеризовало какую-либо конкретную организационно-правовую форму юридического лица или само по себе являлось таковой.
Напротив, ст. 1 Закона N 66-ФЗ определяет, что садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое объединение граждан (садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое товарищество, садоводческий, огороднический или дачный потребительский кооператив, садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое партнерство) - это некоммерческая организация, учрежденная гражданами на добровольных началах для содействия ее членам в решении общих социально-хозяйственных задач ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства.
Таким образом, в Законе N 66-ФЗ понятие "объединение" является неким обобщающим термином для различных организационно-правовых форм некоммерческих организаций садоводов, огородников и дачников.
Необходимо учитывать, что возможность создания именно объединений граждан гарантируется ст. 30 Конституции РФ. Как отмечено в Определении Конституционного Суда РФ от 25 января 2012 г. N 195-О-О, реализуя право на объединение, предусмотренное Конституцией РФ, граждане и создают садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения на добровольных началах.
В этой связи представляется преждевременным утверждать, что Закон N 66-ФЗ необходимо привести в соответствие с ГК РФ путем исключения из него положений о возможности создания садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, поскольку, формулируя специальные нормы ГК РФ об организационно-правовых формах некоммерческих организаций, создаваемых гражданами для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства, законодатель не стал отказываться от понятия "объединение".
Так, в соответствии с п. 1 ст. 123.2 ГК РФ потребительским кооперативом признается основанное на членстве добровольное объединение граждан или граждан и юридических лиц в целях удовлетворения их материальных и иных потребностей, осуществляемое путем объединения его членами имущественных паевых взносов.
Согласно п. 1 ст. 123.8 ГК РФ ассоциацией (союзом), к которым относятся некоммерческие партнерства, признается объединение юридических лиц и (или) граждан, основанное на добровольном или в установленных законом случаях на обязательном членстве и созданное для представления и защиты общих, в том числе профессиональных, интересов, для достижения общественно полезных целей, а также иных не противоречащих закону и имеющих некоммерческий характер целей.
Товариществом собственников недвижимости признается добровольное объединение собственников недвижимого имущества (помещений в здании, в том числе в многоквартирном доме, или в нескольких зданиях, жилых домов, дачных домов, садоводческих, огороднических или дачных земельных участков и т.п.), созданное ими для совместного владения, пользования и в установленных законом пределах распоряжения имуществом (вещами), в силу закона находящимся в их общей собственности или в общем пользовании, а также для достижения иных целей, предусмотренных законами (п. 1 ст. 123.8 ГК РФ).
Таким образом, понятие "объединение" применительно к некоммерческим организациям садоводов, огородников и дачников, как до, так и после внесенных в ГК РФ изменений, продолжает носить особый правовой характер, указывающий не на конкретную организационно-правовую форму некоммерческих организаций, создаваемых гражданами для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства, а подчеркивающий конституционный смысл создания таких юридических лиц - добровольная реализация права граждан на объединение.
Вместе с тем, несмотря на все проблемы Закона N 66-ФЗ, в части сопоставимости его наименования и содержания, он является более сбалансированным, чем разрабатываемый Закон "О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве", поскольку, судя из наименования последнего, это уже не закон о юридических лицах. В противном случае он бы мог "унаследовать" название от ныне действующего Закона N 66-ФЗ и с учетом положений ГК РФ называться, к примеру, "О некоммерческих корпоративных организациях, создаваемых гражданами для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства". Однако это не так.
Отметим, что сегодня законодатель, провозглашая Закон N 66-ФЗ законом о юридических лицах, не устраняется от самого определения садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан. Под ним в соответствии со ст. 1 Закона N 66-ФЗ понимается некоммерческая организация, учрежденная гражданами на добровольных началах для содействия ее членам в решении общих социально-хозяйственных задач ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства.
Специалистами в отношении понятийного аппарата, используемого в этой области законодательства, высказываются различные мнения.
В частности, Н.Н. Лебедева справедливо обращает внимание не только на смешение понятий "сад" и "огород", но и на общую размытость категориального аппарата в отношении садов, огородов, дач и индивидуального жилищного строительства <1>. Обратим внимание, что возможность выращивания садовых (плодовых) деревьев в настоящее время предусматривается правовым режимом не только садовых земельных участков, но и земельных участков, например, предназначенных для жилой застройки <2>. С.А. Липски предлагает вместо понятия "садоводство" для целей правового регулирования деятельности садоводческих некоммерческих объединений граждан использовать термин "садоводчество", поскольку садоводство все чаще признается специалистами отраслью растениеводства <3>.
--------------------------------
<1> Лебедева Н.Н. Садовые и дачные дома как жилые помещения // Адвокат. 2009. N 1.
<2> См.: п. п. 2.1, 2.1.1, 2.3 Классификатора видов разрешенного использования земельных участков, утвержденного Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 г. N 540.
<3> Липски С.А. О перспективах законодательства, регулирующих деятельность садоводческих объединений // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2015. N 12 (131). С. 23.

Нельзя забывать, что термин "садовод" в настоящее время рассматривается еще и как профессия <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Приказы Министерства образования и науки РФ от 20 октября 2015 г. N 1165 "Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта высшего образования по направлению подготовки 35.03.05 Садоводство (уровень бакалавриата)" и от 23 сентября 2015 г. N 1049 "Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта высшего образования по направлению подготовки 35.04.05 Садоводство (уровень магистратуры)"; Приказы Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 8 сентября 2014 г. N 627н "Об утверждении профессионального стандарта "Специалист в области декоративного садоводства" и от 4 августа 2014 г. N 527н "Об утверждении профессионального стандарта "Садовод".

Под огородом в бытовом языке граждан далеко не всегда понимается какая-то правовая категория или юридическое понятие, а обозначается место выращивания овощей и ягод, в том числе рядом с жилыми домами. Понятие "дача" давно и прочно вошло в жизнь населения нашей страны <1>, но оно, как и понятие "дачный дом", хотя и используется <2>, но в целом не раскрыто в законодательстве Российской Федерации.
--------------------------------
<1> См., например: Ефимова Е.И. Виды разрешенного использования земельных участков "для ведения садоводства" и "для дачного строительства" (к истории вопроса) // Экологическое право. 2012. N 4. С. 10 - 13.
<2> См., например: ст. 11 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; ст. 9.16 КоАП; п. 2 ч. 2 ст. 136 ЖК РФ.

Безусловно, тот факт, что под вошедшими в обиход и давно укоренившимися в сознании граждан словами "сад", "огород" и "дача" во многих случаях каждый понимает что-то свое, заметно осложняет задачу законодателя по толкованию этих слов именно для целей нового Федерального закона.
Представляется, что для того чтобы сформулировать базовое определение садоводства, огородничества и дачного хозяйства, требуется, во-первых, принять за основу некоммерческий характер такой деятельности, а во-вторых, подчеркнуть особенности правового режима садовых, огородных и дачных земельных участков. В этой связи обратимся к понятиям садового, огородного и дачного земельного участка.
Согласно ст. 1 Закона N 66-ФЗ:
- огородный земельный участок - земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля (с правом или без права возведения некапитального жилого строения и хозяйственных строений и сооружений в зависимости от разрешенного использования земельного участка, определенного при зонировании территории);
- дачный земельный участок - земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им в целях отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем или жилого дома с правом регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений, а также с правом выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля);
- садовый земельный участок - земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля, а также для отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений) <1>.
--------------------------------
<1> Постановлениями Конституционного Суда РФ от 14 апреля 2008 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в связи с жалобами ряда граждан" и от 30 июня 2011 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в связи с жалобой гражданина А.В. Воробьева" абзац второй статьи 1 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", содержащий определение садового земельного участка, признан не соответствующим Конституции РФ в той части, в какой им ограничивается право граждан на регистрацию по месту жительства в пригодном для постоянного проживания жилом строении, расположенном на садовом земельном участке, который относится к землям населенных пунктов или землям сельскохозяйственного назначения.

Конституционный Суд РФ в Определении от 29 мая 2012 г. N 917-О указал, что нормы, закрепляющие понятия земельных участков посредством определения видов их разрешенного использования, обеспечивают реализацию одного из основных принципов земельного законодательства, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).
Здесь же обратим внимание на Постановление Президиума ВАС РФ от 3 июня 2014 г. N 818/14, в котором отмечено, что вид разрешенного использования земельного участка представляет собой конкретную деятельность, осуществляемую землепользователем на предоставленном ему земельном участке, основанную на градостроительном зонировании территории.
Таким образом, закрепленные Законом N 66-ФЗ понятия садовых, огородных и дачных земельных участков определяют их правовой режим, тем самым указывая на те виды деятельности, которые граждане могут осуществлять на этих земельных участках. Это, в свою очередь, обозначает основные черты садоводства, огородничества и дачного хозяйства как вида землепользования.
При этом, анализируя садоводство и дачное хозяйство именно как виды землепользования, можно сказать, что они являются своего рода уникальными правовыми явлениями, поскольку в качестве легитимного использования земельных участков подразумевают не только осуществление какой-либо деятельности (выращивание сельскохозяйственной продукции, возведение объектов недвижимости), но и бездействие (отдых).
Конституцией РФ и ТК РФ закреплено общее право граждан на отдых. Вместе с тем понятие "отдых" действующим законодательством не раскрывается. К примеру, под отдыхом может пониматься проведение некоторого времени без обычных занятий или работы для восстановления сил <1>. В этой связи вызывает некоторое недоумение то, что отдых в настоящее время положениями ст. 1 Закона N 66-ФЗ не предусмотрен в качестве составляющего разрешенного использования огородных земельных участков, поскольку совершенно непонятно, каким образом и какими именно правовыми инструментами возможно ограничить граждан в праве отдыха на огородном земельном участке.
--------------------------------
<1> Краткий юридический словарь / Под ред. А.Н. Азрилияна. М.: Институт новой экономики, 2005. С. 505.

Исходя из изложенного, позволим себе сделать вывод, что под садоводством, огородничеством или дачным хозяйством можно понимать форму непредпринимательской деятельности граждан по выращиванию для собственных нужд сельскохозяйственной продукции на садовых, огородных или дачных земельных участках, а также вид их отдыха на таких земельных участках, в том числе с использованием размещенных на них объектов недвижимости.
При этом данное определение предлагается воспринимать именно как общее и объединяющее обе цели использования садовых, огородных или дачных земельных участков (отдых, не относящийся к какой-либо форме деятельности, а также выращивание сельскохозяйственной продукции). В свою очередь, различие указанных форм деятельности и отдыха должно определяться правовым режимом садовых, огородных и дачных участков в зависимости от видов объектов недвижимости, которые допускается возводить на таких земельных участках, и предназначения этих объектов.
Именно руководствуясь данной позицией, мы и будем анализировать положения Закона N 66-ФЗ в рамках настоящего комментария.

Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Основные понятия

Комментарий к статье 1

1. Закрепленные в комментируемой статье определения садовых, огородных и дачных земельных участков фактически определяют их правовой режим, указывая на то, как можно использовать эти земельные участки в качестве средства производства в сельском хозяйстве (выращивание сельскохозяйственной продукции), природного ресурса и природного объекта (отдых), а также как объекта недвижимости (строительство зданий, строений). Такой подход в полной мере отвечает одному из основных принципов земельного законодательства, указанному в подп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК РФ.
Этот подход к определению правового режима земельных участков является не совсем традиционным. По общему правилу правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом, который отвечает на вопросы о допустимом использовании земельных участков и параметрах объектов капитального строительства, которые допускается на них возводить (ст. ст. 36 - 38 ГрК РФ). Кроме того, относительно недавно виды разрешенного использования земельных участков стали определяться Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным Приказом Министерства экономического развития РФ от 1 сентября 2014 г. N 540, который, однако, не в полной мере соответствует положениям комментируемого Закона, поскольку содержание указанного Классификатора отличается от положений ст. 1 Закона N 66-ФЗ <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее об этом см.: Бутовецкий А.И. Садовые, огородные и дачные земельные участки: законодательные подходы к определению правового режима // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2016. N 8.

Согласно ст. 30 ГрК РФ градостроительный регламент является частью правил землепользования и застройки, утверждение которых осуществляется в целях градостроительного зонирования. Вместе с тем отсылку к документам зонирования территории (без указания на то, что такое зонирование должно быть именно градостроительным) содержит только определение огородного земельного участка, когда речь идет о возможности размещения на таком земельном участке объектов недвижимости.
В этой связи сами по себе понятия садового, огородного и дачного земельного участка, казалось бы, заранее устанавливают определенные требования к градостроительному регламенту, утверждаемому в составе правил землепользования и застройки. Вместе с тем на практике именно градостроительный регламент определяет возможность строительства на земельном участке <1>. О необходимости возведения строений и сооружений в садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом объединении в соответствии с градостроительным регламентом говорит и п. 1 ст. 34 Закона N 66-ФЗ.
--------------------------------
<1> Например, правилами землепользования и застройки территории городского округа Первоуральск Свердловской области, утвержденными решением Первоуральской городской Думы от 26 августа 2010 г. N 241, предусмотрена территориальная зона СХ-7 - зона садоводства и огородничества без строительства индивидуальных жилых домов.

Таким образом, правовой режим садовых, дачных, огородных земельных участков хоть и определен напрямую федеральным законом, не имеет безусловного характера и должен определяться с учетом иных факторов (градостроительного регламента, ограничения хозяйственной деятельности в связи с нахождением земельного участка в границах зон с особыми условиями использования территории, и т.д.).
Садовые, огородные и дачные земельные участки имеют достаточно много схожих черт, в связи с чем в литературе не раз подвергалась сомнению обоснованность такого деления <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Лебедева Н.Н. Земельные участки для садоводства, огородничества и ведения дачного хозяйства: оправдано ли сохранение различных правовых режимов // Законодательство и экономика. 2005. N 11 (259). С. 89 - 93.

В частности, все из них предусматривают возможность выращивания сельскохозяйственной продукции и строительства жилых и хозяйственных строений. Отличием дачного земельного участка является возможность строительства жилого дома, а отличием огородного земельного участка является невозможность отдыхать на нем, что уже подвергалось сомнению (см. предисловие к комментарию), а также указание на некапитальность жилого строения, возводимого на таком земельном участке.
Еще большие сомнения в обоснованности существующего деления внесли судебные акты Конституционного Суда РФ, которыми были признаны не соответствующими Конституции РФ положения ст. 1 Закона N 66-ФЗ в той мере, в какой ими ограничивается право граждан на регистрацию по месту жительства в пригодном для постоянного проживания жилом строении, расположенном на садовом земельном участке, который относится к землям населенных пунктов или землям сельскохозяйственного назначения. В частности, Конституционный Суд РФ указал, что "с учетом того, что Градостроительный кодекс Российской Федерации (ч. 2 ст. 35) позволяет включать в состав жилых зон зоны застройки индивидуальными жилыми домами, зоны застройки малоэтажными жилыми домами, а также зоны жилой застройки иных видов, возникают практически идентичные правовые режимы земельных участков, предоставляемых для ведения садоводства и для ведения дачного хозяйства, на которых фактически возведены индивидуальные жилые дома".
Вместе с тем при реализации постановлений Конституционного Суда РФ законодатель столкнулся с определенными трудностями, которые до настоящего времени не преодолены <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее об этом см.: Бутовецкий А.И. "Прописка" для садоводов: пути реализации Постановлений Конституционного Суда Российской Федерации // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. N 2. С. 77 - 91.

Как отмечено в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 апреля 2008 г. N 7-П, в настоящее время не исключается возможность введения субъектами Российской Федерации в опережающем порядке правового регулирования о порядке признания жилых строений, расположенных на садовых земельных участках, пригодными для постоянного проживания. До принятия соответствующих нормативных актов признание жилых строений пригодными для постоянного проживания может осуществляться судами общей юрисдикции в порядке установления фактов, имеющих юридическое значение (гл. 28 ГПК РФ).
Однако тот факт, является ли земельный участок дачным, садовым или огородным, имеет большое практическое значение, поскольку законодательство предусматривает в отношении таких земельных участков различное правовое регулирование целого ряда вопросов. Так, земельные участки для ведения садоводства, огородничества предоставляются некоммерческим организациям, созданным гражданами, на праве безвозмездного пользования (подп. 11 п. 2 ст. 39.10 ЗК РФ), земельные участки для ведения дачного хозяйства (за исключением случаев предоставления земельных участков по заявлениям отдельных граждан) предоставляются в собственность или в аренду по результатам аукционов, участниками которых могут быть любые юридические лица (п. 10 ст. 39.11 ЗК РФ). После принятия Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 446-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" не допускается, в отличие от садовых и огородных, предоставление земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для ведения дачного хозяйства или изменение вида разрешенного использования таких земельных участков на вид, предусматривающий ведение дачного хозяйства. Предоставление в аренду огородных земельных участков осуществляется без проведения торгов (подп. 19 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ), в отличие от садовых и дачных земельных участков, которые могут предоставляться в аренду и на торгах (ст. 39.18 ЗК РФ).
Такое различное правовое регулирование при отсутствии четкого разграничения правового режима дачных и садовых земельных участков свидетельствует о необходимости введения такого разграничения либо пересмотра существующего подхода и оценки целесообразности сохранения дифференциации дачных и садовых земельных участков.
2. Статья 1 Закона N 66-ФЗ дает понятие садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан. Из него мы видим способ создания объединения (учреждение гражданами), характер основной деятельности (некоммерческая организация), основной принцип создания (добровольность), цели создания (содействие садоводам, огородникам и дачникам), а также определяем, что данная организация является корпоративной (имеется указание на членство (право участия)).
В соответствии с п. 1 ст. 50 ГК РФ некоммерческими являются организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющие полученную прибыль между своими участниками. Согласно п. 1 ст. 65.3 ГК РФ юридические лица, учредители (участники) которых обладают правом участия (членства) в них и формируют их высший орган, являются корпоративными юридическими лицами (корпорациями).
В самом понятии садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан содержатся и конституционно-правовые элементы процесса создания юридических лиц. К ним относятся реализация права граждан на объединение и невозможность принуждения ко вступлению в объединение или пребыванию в нем, то есть добровольность (ст. 30 Конституции РФ).
Кроме того, ст. 1 Закона N 66-ФЗ определяет, что эти задачи, стоящие перед объединениями, должны быть именно общими. Это указывает на то, что деятельность садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан должна иметь исключительно коллективный характер и не может осуществляться в интересах отдельно взятого садовода, огородника или дачника.
Следовательно, садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое объединение граждан как самостоятельный субъект гражданских правоотношений призвано осуществлять деятельность, в результате которой будут достигнуты цели, преследуемые именно его членами при ведении садоводства, огородничества или дачного хозяйства. Цели членов объединения определены в п. 1 ст. 4 Закона N 66-ФЗ.
Интересна позиция ВС РФ, высказанная в Обзоре судебной практики, где указывается, что дачное объединение является основанной на членстве некоммерческой организацией, предметом деятельности которой является объединение усилий и возможностей индивидуальных землепользователей для наиболее полного удовлетворения их потребностей, в соответствии с этим ее основной целью является защита законных прав своих членов в области земельных отношений. Оно вправе осуществлять деятельность по обеспечению управления территорией, в пределах которой находятся дачные земельные участки членов партнерства, ее обслуживание и эксплуатацию, обеспечение согласия владельцев участков о нормах общежития и порядке реализации ими своих прав по владению, пользованию и распоряжению своей собственностью, а также собственностью партнерства, создание благоприятной экологической обстановки на территории, надлежащих условий для ведения дачного хозяйства, создание и развитие инженерно-технической и социально-бытовой инфраструктуры на территории, имущественных и иных объектов общего пользования, ремонт и содержание инженерных сетей, дорог и других объектов общего пользования, обеспечение надлежащего технического, противопожарного, экологического и санитарного состояния дачных участков, общего имущества, земель общего пользования, прилегающей территории.
3. Закон N 66-ФЗ содержит определения различных видов взносов, уплачиваемых членами объединений. Эти взносы различаются в зависимости от того, какие правовые обстоятельства являются основанием для их внесения (вступление в члены объединения, осуществление права участия (членства), приобретение или создание объектов общего пользования, покрытие убытков), а также с учетом конкретной организационно-правовой формы объединения (товарищество, партнерство или кооператив).
К сожалению, устанавливая такие важнейшие понятия, как взносы, Закон N 66-ФЗ допускает правовую неопределенность в вопросе направлений расходования данных средств. Представляется, что формулировки "организационные расходы на оформление документации" и "другие текущие расходы" содержат достаточно широкие пределы усмотрения, что не обеспечивает четкого понимания для садоводов, огородников и дачников вопроса о том, на что же именно могут быть потрачены денежные средства, вносимые ими в качестве взносов.
До недавнего времени в Законе N 66-ФЗ отсутствовали какие-либо принципы установления размеров данных взносов.
В Обзоре судебной практики ВС РФ отмечал, что не исключается возможность установления размера членских взносов в зависимости от размера участка, принадлежащего члену указанного объединения, установления обязанности по уплате членских взносов в размере, кратном количеству принадлежащих члену объединения земельных участков, поскольку наличие у одного лица участка (либо участков) большей площади, чем у других садоводов, предполагает и соответствующее увеличение текущих расходов объединения, связанных с содержанием имущества общего пользования и обслуживанием большего по размеру участка.
Данная позиция ВС РФ отчасти наша свое отражение в Федеральном законе от 3 июля 2016 года N 337-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (далее - Закон N 377-ФЗ), которым были внесены изменения в п. 4 ст. 16 Закона N 66-ФЗ, предусматривающие, что размер членского взноса может зависеть от площади земельного участка и (или) площади расположенных на нем объектов недвижимости.
Здесь же отметим, что данные изменения предусматривают, что порядок установления взносов может быть установлен только применительно к членским взносам. В то же время Закон N 66-ФЗ не содержит положений, позволяющих отразить в уставе объединения порядок установления вступительных, целевых, паевых и дополнительных взносов.
В этом же Обзоре судебной практики ВС РФ обозначил важнейшую для садоводов, огородников и дачников позицию о том, что размер взносов не может устанавливаться произвольно, а должен иметь финансовое обоснование. Вместе с тем, к сожалению, ВС РФ остановился только на этом утверждении и не дал ответ на вопрос о том, как именно финансово должен быть обоснован размер взносов, чтобы это не приводило к злоупотреблениям со стороны органов управления объединений.
Обратим внимание, что паевые взносы могут быть внесены членом садоводческого, огороднического или дачного потребительского кооператива не только в виде денежных средств, но и в виде иного имущества. Однако при этом на вопрос, какое именно имущество гражданина может быть использовано в качестве паевого взноса, Закон N 66-ФЗ ответа также не дает. По нашему мнению, назначение и характеристики такого имущества должны отвечать целям создания и деятельности такого кооператива.
Так, например, в соответствии со ст. 1 Закона о сельскохозяйственной кооперации под паевым взносом понимается имущественный взнос пайщика сельскохозяйственного кооператива (к которым в соответствии с п. 7 ст. 4 данного Закона относятся садоводческие и огороднические потребительские кооперативы) в паевой фонд потребительского кооператива деньгами, ценными бумагами, земельным участком или земельной долей, другим имуществом либо имущественными или иными правами, имеющими денежную оценку.
Отметим, что далеко не все вышеперечисленные вещи могут отвечать вышеуказанным признакам, например ценные бумаги. Также следует поставить под сомнение возможность внесения в качестве паевого взноса в садоводческий или огороднический кооператив и земельной доли, поскольку такой способ распоряжения земельной долей противоречит положениям ст. 12 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.
4. Последнее определение, содержащееся в ст. 1 Закона N 66-ФЗ, - это определение имущества общего пользования.
Состав имущества общего пользования садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан определяется прежде всего целью их создания, которой, как установлено выше, является содействие гражданам в решении общих социально-хозяйственных задач ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства.
Формулируя понятие имущества общего пользования садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, законодатель пошел по пути перечисления видов имущества и его предназначения, заложив в определении главный признак - это имущество общего пользования членов объединения, предназначенное для удовлетворения их потребностей. Можно предположить, что это было сделано исходя из общих подходов, которые используются законодателем при формулировании подобных определений в других федеральных законах. Например, аналогичным образом перечисляются объекты, относящиеся к общему имуществу многоквартирного дома (ст. 36 ЖК РФ), имуществу крестьянского (фермерского) хозяйства (ст. 6 Закона о крестьянском (фермерском) хозяйстве) или личного подсобного хозяйства (ст. 6 Закона о личном подсобном хозяйстве).
Важно отметить, что земельные участки, относящиеся к имуществу общего пользования садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, не могут считаться территориями (объектами, землями) общего пользования в том значении, в котором это определяется ст. 262 ГК РФ, п. 12 ст. 85 ЗК РФ и п. 1 ст. 12 ГрК РФ.
Приведенная норма ГК РФ закрепляет право граждан свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка. Аналогичный принцип предусматривается и ГрК РФ, использующий термин "территории общего пользования", под которым понимаются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары), а также ЗК РФ, согласно которому земельные участки общего пользования, занятые, в частности, проездами, автомобильными дорогами, не подлежат приватизации.
Очевидно, что в полной мере применить данные положения к земельным участкам общего пользования садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан не представляется возможным, ввиду того, что они не предназначаются для использования неограниченным кругом лиц, а как раз наоборот. Однако базовый принцип является чрезвычайно схожим, поскольку он закрепляет возможность общего доступа и использования земельных участков и размещенных на них объектов природного и искусственного происхождения без каких-либо разрешений, но только для членов этих объединений либо лиц, ведущих садоводство, огородничество и дачное хозяйство в индивидуальном порядке и использующих данные земельные участки на основании договоров (ст. 8 комментируемого Закона).
Подводя итог анализу положений проектируемой статьи, следует констатировать, что, к сожалению, данная статья не содержит определений, являющихся не менее важными для Закона N 66-ФЗ, в частности, ранее упомянутых понятий садоводства, огородничества и дачного хозяйства, а также, например, понятия члена садоводческого, огороднического и дачного некоммерческого объединения граждан или учредителя объединения, хотя именно членство составляет основу организационного единства рассматриваемых объединений.

Статья 2. Предмет регулирования и область действия настоящего Федерального закона

Комментарий к статье 2

1. В п. 1 комментируемой статьи сделана попытка определить предмет правового регулирования Закона N 66-ФЗ.
Первое, на что следует обратить внимание, это указание на то, что Закон N 66-ФЗ "использует нормы других отраслей права". Возникает справедливый вопрос: других по отношению к чему?
Представляется, что такой формулировкой законодатель указал на то, что сам по себе комментируемый Закон также является отраслью права, что представляется чрезвычайно спорным и вряд ли может быть поддержано с точки зрения теории права. Кроме того, исходя из ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ, выделяются такие отрасли законодательства, как уголовное, уголовно-исполнительное, гражданское, процессуальное, административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
Второй важный момент - это придание Закону N 66-ФЗ комплексного характера. Под комплексностью (от лат. complexus - связь) может пониматься полнота, системность, взаимоувязанность, например, анализа, планирования, управления <1>. Однако Закон N 66-ФЗ содержит достаточно большое количество противоречий с другими федеральными законами, чтобы можно было утверждать, что он комплексно регулирует отношения, возникающие в связи с ведением гражданами садоводства, огородничества и дачного хозяйства.
--------------------------------
<1> Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 6-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2011.

Одним из таких ярких примеров является отсутствие в Законе N 66-ФЗ порядка реализации преимущественного или внеочередного права на вступление в садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие объединения граждан, которые в настоящее время гарантируются отдельным льготным категориям граждан <1>. Другим примером является то, что формы поддержки садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, предусмотренные ст. 35 Закона N 66-ФЗ, большей частью не соответствуют объему полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, предусмотренному Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и Федеральным законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
--------------------------------
<1> См., например: ст. ст. 14 - 18 Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах", ст. ст. 14 и 15 Закона РФ от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС".

Также согласимся с авторами, указывающими на то, что данный Закон не регулирует все общественные отношения, возникающие в ходе ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Анисимов А.П., Васильчук Ю.В., Чикильдина А.Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан". С. 29.

Скорее всего, законодатель при формулировании положений п. 1 ст. 2 Закона N 66-ФЗ стремился указать, что нормы, прямо или косвенно затрагивающие вопросы ведения гражданами садоводства, огородничества и дачного хозяйства, предусматриваются и иными федеральными законами. Сюда в первую очередь можно отнести положения гражданского и земельного законодательства, законодательства о градостроительной деятельности, об охране окружающей среды, административного законодательства (см. комментарий к ст. 3).
Пункт 1 комментируемой статьи также указывает на то, что Закон N 66-ФЗ устанавливает правовое положение садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, в том числе особенности их гражданско-правового положения.
Такие в большей степени теоретические понятия, как "правовое положение" и "особенности гражданско-правового положения", не раскрываются ни в ГК РФ, ни в комментируемом Законе.
В частности, следует отметить, что в соответствии с п. 1 ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, в том числе и юридических лиц. Особенности гражданско-правового положения юридических лиц отдельных организационно-правовых форм, видов и типов, а также юридических лиц, созданных для осуществления деятельности в определенных сферах, определяются ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами.
Таким образом, применительно к юридическим лицам ГК РФ использует два термина: "правовое положение" и "гражданско-правовое положение". При этом необходимо учитывать, что эти понятия применяются к различным юридическим лицам, в том числе коммерческим и некоммерческим организациям.
Так, в отношении Центрального Банка РФ, кредитных организаций, страховых организаций, клиринговых организаций, специализированных финансовых обществ, специализированных обществ проектного финансирования, профессиональных участников рынка ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, негосударственных пенсионных фондов и иных некредитных финансовых организаций, акционерных обществ работников (народных предприятий), хозяйственных обществ, обществ с ограниченной ответственностью, акционерных обществ, унитарных предприятий, ассоциаций (союзов), адвокатских палат, негосударственных пенсионных фондов, государственных и муниципальных учреждений, автономных некоммерческих организаций в ГК РФ применяется термин "правовое положение". Однако применительно к религиозным организациям, политическим партиям применяется термин "гражданско-правовое положение".
В отношении же жилищных и жилищно-строительных кооперативов, а также садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан данные термины употребляются совместно (ч. 1.1 ст. 110 ЖК РФ, п. 1 ст. 2 Закона N 66-ФЗ).
Дать какое-либо объяснение такому законодательному подходу в рамках настоящего комментария не представляется возможным. В частности, на данном этапе развития законодательства остается не до конца понятным, какие нормы Закона N 66-ФЗ определяют правовое положение садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, а какие относятся к особенностям их гражданско-правового положения. Ответа на данный вопрос не дает и ст. 6 комментируемого Закона (см. комментарий к указанной статье).
Земля является основой хозяйственной деятельности садоводов, огородников и дачников. Со дня вступления в силу Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (1 марта 2015 г.) подавляющее большинство положений о предоставлении земельных участков, предназначенных для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства, сосредоточилось непосредственно в ЗК РФ. Также ЗК РФ регулирует и прочие достаточно значимые для садоводов, огородников и дачников земельные вопросы, такие как деление земель по целевому назначению на категории, охрана земель, ограничение прав на землю, изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, надзор и контроль за использованием и охраной земель.
При этом комментируемый Закон предусматривает лишь отдельные особенности образования и предоставления земельных участков (см. комментарий к ст. 14). В свою очередь, земельные отношения в части использования садовых, огородных и дачных земельных участков сосредоточены не только в земельном законодательстве, но и в самом комментируемом Законе, нормы которого определяют правовой режим садовых, огородных и дачных земельных участков (см. комментарий к ст. 1).
2. Говоря об области своего применения, Закон N 66-ФЗ распространяет свое действие на ранее созданные товарищества и кооперативы садоводов, огородников и дачников.
В этой связи следует отметить, что в соответствии со ст. 53 Закона N 66-ФЗ уставы садоводческих, огороднических и дачных товариществ и садоводческих, огороднических и дачных кооперативов, созданных до вступления в силу данного Закона, подлежали приведению в соответствие с его нормами в течение пяти лет со дня его официального опубликования, то есть до 23 апреля 2003 г.
Таким образом, возникает справедливый вопрос о необходимости приведения уставов ранее созданных товариществ и кооперативов в соответствие с данным Законом, если он в силу своих же положений распространяется и на указанных юридических лиц. Представляется, что с учетом положений п. 2 комментируемой статьи Закон N 66-ФЗ применяется к любому созданному до дня его вступления в силу товариществу или кооперативу независимо от того, был ли устав такого юридического лица приведен в соответствие с комментируемым Законом.

Статья 3. Правовое регулирование ведения гражданами садоводства, огородничества и дачного хозяйства

Комментарий к статье 3

Комментируемая статья перечисляет отрасли законодательства, в рамках которого осуществляется правовое регулирование ведения гражданами садоводства, огородничества и дачного хозяйства. Помимо перечисления этих отраслей (гражданское, земельное, градостроительное, административное, уголовное и иное законодательство), комментируемая статья прямо указывает, что ведение гражданами осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, самим Законом N 66-ФЗ и другими федеральными законами, региональным законодательством и актами органов местного самоуправления.
Практически все перечисленные акты действительно в той или иной степени регулируют отношения, связанные с садоводством, огородничеством и дачным хозяйством.
Конституция РФ, являясь нормативным актом высшей юридической силы и прямого действия, содержит ряд принципиально важных для объединений садоводов, огородников и дачников норм.
Статьей 9 Конституции РФ установлено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Из этой нормы следует, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Данный конституционный принцип преломляется в принципы, определяющие экологические основы регулирования земельных отношений, предусмотренные в ст. 1 ЗК РФ. В качестве первого принципа предусмотрены учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земель осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации.
Как установлено ЗК РФ, земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть переданы в собственность граждан и юридических лиц (в том числе садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям и их членам), за исключением земельных участков, которые в соответствии с федеральными законами не могут находиться в частной собственности; оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским и земельным законодательством; земельные участки, изъятые из оборота, не могут находиться в частной собственности.
Статья 30 Конституции РФ закрепляет право каждого на объединение. Свобода объединения включает в себя право лица объединять других лиц, присоединяться к уже существующему объединению и выходить из него, участвовать в деятельности объединения, требовать признания правового статуса созданного объединения, прежде всего со стороны государства и также всеми другими лицами, независимо от формы, вида. Это право также содержит в себе правомочие на защиту, в том числе и международную, в случае ограничения свободы деятельности объединений.
При этом провозглашается, что никто не может быть принужден ко вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. Право на объединение в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Конституционное право на объединение обычно относится к категории политических и квалифицируется как обеспечивающее правовые условия и гарантии для участия каждого в общественной и политической жизни страны и управлении государством, способствующее развитию политической активности и самодеятельности граждан, гарантирующее удовлетворение их многообразных политических интересов, позволяющее защищать свои права и свободы <1>. Иная точка зрения связывает реализацию конституционного права на объединение именно с созданием любых негосударственных некоммерческих организаций <2>.
--------------------------------
<1> Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М., 2005. С. 224; Стрекозов В.Г. Конституционное право России. М., 2010. С. 136, 137.
<2> Уткин Р.В. Развитие законодательства об общественных объединениях в Российской Федерации (вопросы теории и практики): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2007. С. 11; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2009. С. 255, 262; Лысенко В.В. Гражданское общество и неправительственные организации: внутригосударственный и международно-правовой статус // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 13. С. 19.

Конституционный Суд РФ в Определении от 25 января 2012 г. N 195-О-О отмечает, что принцип формирования садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения на добровольных началах сформулирован в развитие именно ст. 30 Конституции РФ.
Положения ст. 35 Конституции РФ предусматривают охрану права частной собственности, а также наделяют каждого правом иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами.
Важно обратить внимание на ст. 36 Конституции РФ, закрепляющую право граждан и их объединений иметь землю в частной собственности, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Данная статья подлежит толкованию в контексте с положениями ст. 8 Конституции РФ о признании и защите равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, ст. 9 Конституции РФ о возможности нахождения земли и других природных ресурсов в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, ст. 35 Конституции РФ об охране права частной собственности законом.
Определяющее значение земли обусловливается тем, что она используется не только как основное средство производства в хозяйстве, но и является пространственным базисом для подавляющего числа видов деятельности человека, для расположения под ней и над ней всех других природных ресурсов - недр, вод, лесов, животного и растительного мира.
Земля - основа существования садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений. Она представляет собой главный объект хозяйственной деятельности садоводов, огородников и дачников. Земельные и иные экологические интересы граждан нередко объединяют их вокруг общих природоресурсных и природоохранных целей.
Необходимо остановиться на ст. 42 Конституции РФ, устанавливающей право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Согласно ст. 1 Закона об охране окружающей среды благоприятная окружающая среда - это окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. В частности, до вступления в силу Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" ст. 12 комментируемого Закона садоводам, огородникам и дачникам гарантировалось ведение хозяйственной деятельности в зонах, которые наиболее благоприятны с точки зрения природно-экономических условий.
Статья 71 Конституции РФ относит гражданское законодательство к предметам исключительного ведения Российской Федерации.
По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). В этой связи, например, субъекты Российской Федерации не вправе принимать законы, устанавливающие иные организационно-правовые формы объединений садоводов, огородников и дачников, помимо тех, которые предусмотрены федеральным гражданским законодательством.
Гражданское законодательство определяет в качестве субъектов права граждан и юридических лиц, устанавливает особенности совершения различных сделок с имуществом, возникновение гражданских прав и обязанностей, особенности осуществления и защиты гражданских прав, виды объектов гражданских прав.
Крайне важны закрепленные в ГК РФ основные начала гражданского законодательства.
Так, согласно ст. 1 ГК РФ гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты. Граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.
Именно на основополагающих принципах гражданского законодательства базируются положения ст. 7 Закона N 66-ФЗ, предусматривающие, что эти объединения вправе:
- осуществлять действия, необходимые для достижения целей, предусмотренных законом и уставом такого объединения;
- отвечать по своим обязательствам своим имуществом;
- от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права;
- привлекать заемные средства;
- заключать договоры;
- создавать ассоциации (союзы) садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений.
Данные положения гражданского законодательства также гарантируют гражданам, в том числе садоводам, огородникам и дачникам, неприкосновенность их имущества, используемого для отдыха и ведения хозяйства, дают свободу при вступлении в члены некоммерческих объединений и при выходе из них, позволяя действовать в своем интересе. Ограничение их гражданских прав может иметь место только в связи с защитой чрезвычайно важных публичных интересов.
ГК РФ содержит общие положения о правах на землю, содержание и особенности осуществления которых устанавливаются земельным законодательством, регулирующим отношения в сфере использования и охраны земель, включая земли, на которых ведется садоводство, огородничество и дачное хозяйство.
Согласно п. 1 ст. 3 ЗК РФ земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Указанные отношения относятся к земельным отношениям. Участниками земельных отношений являются граждане, юридические лица, муниципальные образования, субъекты Российской Федерации, Российская Федерация (п. 1 ст. 5 ЗК РФ). В соответствии с законодательством Российской Федерации земельные участки являются объектами как гражданских прав, так и земельных отношений. Таким образом, нормы, регулирующие земельные отношения, содержатся в ГК РФ и ЗК РФ, а также в федеральных законах.
ЗК РФ содержит общие нормы о порядке предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе для садоводства, огородничества и дачного хозяйства, регулирует порядок образования таких земельных участков, а также прочие нормы, которые должны соблюдаться при формировании земельных отношений с участием садоводов, огородников и дачников, к примеру, правила оборотоспособности земельных участков.
Вместе с тем отдельные положения земельного законодательства Российской Федерации устанавливают для объединений садоводов, огородников и дачников определенные особенности и исключения из общих правил. К числу таких особенностей можно отнести положение, предусматривающее, что переоформление садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями граждан права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками сроком не ограничивается (п. 2.1 ст. 3 Закона о введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации). Согласно ст. 11.3 ЗК РФ образование земельных участков из земельного участка, предоставленного некоммерческой организации для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства, осуществляется исключительно на основании проекта межевания территории. При этом образуемые садовые, огородные и дачные земельные участки предоставляются членам такой организации без проведения торгов (подп. 3 п. 2 ст. 39.3, подп. 7 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ).
Статья 72 Конституции РФ относит земельное законодательство к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Из последнего обстоятельства следует, что субъекты Российской Федерации вправе принимать законы и подзаконные акты, регулирующие земельные отношения с участием садоводов, огородников и дачников и их объединений, но не противоречащие ЗК РФ и иным федеральным законам.
Так, например, Законом Амурской области от 10 февраля 2015 г. N 489-ОЗ "О бесплатном предоставлении в собственность граждан земельных участков на территории Амурской области" предусматриваются случаи бесплатного предоставления садовых и огородных земельных участков в собственность граждан.
Использование такого инструмента, как предоставление садового, огородного или дачного земельного участка в качестве меры социальной поддержки отдельных льготных категорий граждан, в субъектах Российской Федерации распространено достаточно широко. К примеру, Закон Магаданской области от 6 июня 2008 г. N 1005-ОЗ "О бесплатном предоставлении земельных участков в собственность граждан" предусматривает бесплатное предоставление земельных участков для садоводства или дачного строительства участникам Великой Отечественной войны или лицам, на которых распространяются социальные гарантии и льготы участников Великой Отечественной войны, инвалидам первой и второй групп, гражданам, подвергшимися воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, и приравненным к ним категориям граждан.
Более широкий список лиц, имеющих право на получение садового, огородного или дачного земельного участка, предусматривается Законом Республики Мордовия от 12 марта 2009 г. N 23-З "О регулировании земельных отношений на территории Республики Мордовия", согласно которому земельные участки для садоводства, огородничества и дачного хозяйства предоставляются в собственность бесплатно:
1) инвалидам и участникам Великой Отечественной войны, а также ветеранам боевых действий;
2) одиноким родителям, имеющим несовершеннолетних детей;
3) инвалидам и семьям, имеющим в своем составе детей-инвалидов;
4) детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, а также лицам из их числа по окончании пребывания в государственном (муниципальном) учреждении, у опекунов или попечителей, в приемной семье;
5) одному из родителей, супруге, не вступившей в повторный брак, военнослужащего, погибшего при исполнении обязанностей военной службы;
6) гражданам Российской Федерации, признанным в установленном порядке вынужденными переселенцами, зарегистрированным по месту жительства на территории Республики Мордовия;
7) гражданам, имеющим трех и более детей, в случаях, порядке и размерах, установленных Законом Республики Мордовия от 7 сентября 2011 г. N 50-З "О предоставлении в Республике Мордовия земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей";
8) медицинским работникам в возрасте до 35 лет, прибывшим в 2011 - 2012 годах после окончания образовательной организации высшего образования на работу в сельский населенный пункт или переехавшим на работу в сельский населенный пункт из другого населенного пункта, прибывшим в 2013 - 2015 гг. после окончания образовательной организации высшего образования, медицинским работникам в возрасте до 45 лет, имеющим высшее образование, прибывшим в 2015 году на работу в сельский населенный пункт либо рабочий поселок или переехавшим на работу в сельский населенный пункт либо рабочий поселок из другого населенного пункта, фельдшерам фельдшерско-акушерских пунктов, принятым на работу в государственные бюджетные учреждения здравоохранения Республики Мордовия в 2014 - 2015 гг. и заключившим с уполномоченным исполнительным органом договор, предусмотренный п. 3 ч. 12.2 ст. 51 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации";
9) лицам, награжденным государственной наградой Республики Мордовия - орденом Славы I степени;
10) Почетным гражданам Республики Мордовия;
11) тренерам, подготовившим чемпионов Олимпийских игр, постоянно проживающим на территории Республики Мордовия не менее трех лет.
Законы, предусматривающие бесплатное предоставление садовых, огородных и дачных земельных участков, приняты и во многих других субъектах Российской Федерации.
Законодательство Российской Федерации о градостроительной деятельности регламентирует деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных населенных пунктов, осуществляемую в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства. Именно в документах градостроительного зонирования определяются земельные массивы, планируемые к представлению гражданам для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства. Так, согласно ст. 35 ГрК РФ территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства, могут включаться в состав жилых территориальных зон либо в состав зон сельскохозяйственного использования.
Административное законодательство определяет перечень органов, осуществляющих различные функции в сфере использования и охраны земель, а также определяет основания и порядок привлечения к административной ответственности за земельные правонарушения. Так, в частности, КоАП РФ предусматривается ответственность за самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1), нарушение правил пользования жилыми помещениями (ст. 7.21), порчу земель (ст. 8.6), использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.8).
Основные правила о государственной регистрации садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан как юридических лиц закрепляются в Законе о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Кроме того, следует отметить наличие специальных законов, содержащих нормы, устанавливающие те или иные особенности деятельности объединений садоводов, огородников и дачников и их членов.
Придание особой значимости такого вида деятельности и отдыха граждан, как садоводство, огородничество и дачное хозяйство, в России обусловлено принятием Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества", задачей которого в первую очередь являлось разрешение сложностей инфраструктурной составляющей оборота недвижимости, создание механизма упрощенного порядка оформления прав граждан на земельные участки и иные прочно связанные с ними объекты <1>.
--------------------------------
<1> Дачная амнистия: упрощенный порядок оформления прав граждан на недвижимость. Комментарии, постатейные материалы к закону, формы необходимых документов / Составитель и автор вступительной статьи А.В. Лащенов. М.: Статут, 2007. С. 36.

Указанным Законом, суть которого определена его названием, были установлены особенности государственной регистрации прав на земельные участки, предоставленные до введения в действие ЗК РФ для садоводства, огородничества и дачного хозяйства, а также на объекты недвижимости, созданные на таких земельных участках (ст. ст. 25.2 и 25.3 Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним). Данный подход в полной мере "унаследовал" и вступающий в силу с 1 января 2017 г. Закон о государственной регистрации недвижимости.
Закон о государственном кадастре недвижимости регулирует порядок государственного кадастрового учета земельных участков, предназначенных для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства, а также объектов недвижимости, расположенных на них, в том числе устанавливает порядок проведения комплексных кадастровых работ в границах садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан.
Все же стоит признать, что по-прежнему главенствующую роль для садоводов, огородников и дачников во всей системе действующего законодательства играет комментируемый Закон. Им, в частности, установлены формы ведения гражданами садоводства, огородничества и дачного хозяйства, определен порядок создания некоммерческих товариществ, потребительских кооперативов и некоммерческих партнерств садоводов, огородников и дачников, предусмотрен порядок образования и деятельности органов управления, особенности осуществления права участия (членства), основные принципы взаимодействия с лицами, ведущими садоводство, огородничество и дачное хозяйство в индивидуальном порядке, освещены вопросы организации и застройки территорий объединений. Однако повторимся, что достаточно трудно утверждать, что данный Закон носит комплексный характер.

Глава II. ФОРМЫ ВЕДЕНИЯ ГРАЖДАНАМИ САДОВОДСТВА,
ОГОРОДНИЧЕСТВА И ДАЧНОГО ХОЗЯЙСТВА

Статья 4. Формы садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений

Комментарий к статье 4

1. Перед тем как перейти к освещению норм, содержащихся в комментируемой статье, обратим внимание на ее наименование, согласно которому законодатель определил предметом регулирования данной статьи "формы садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений". В этой связи следует отметить, что ГК РФ оперирует понятием "организационно-правовая форма юридического лица", а не "форма юридического лица".
Пунктом 1 комментируемой статьи определены две цели создания садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан. Первая из них - это реализация прав граждан на получение садовых, огородных и дачных земельных участков. Второй целью является реализация прав на владение, пользование и распоряжение земельными участками, а также удовлетворение иных потребностей, связанных с реализацией таких прав. Вместе с тем исходя из положений ст. 1 комментируемого Закона у создания данных объединений есть только одна цель - содействие гражданам в решении общих социально-хозяйственных задач ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства.
В этой связи, по нашему мнению, обозначенная в ст. 1 Закона N 66-ФЗ цель создания садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан включает в себя и обе цели их создания, предусмотренные комментируемой статьей. Здесь же нельзя обойти вниманием тот факт, что на сегодняшний день не только Закон N 66-ФЗ, но и ГК РФ содержат нормы, указывающие на цели создания некоммерческих организаций садоводов, огородников и дачников (товарищества собственников недвижимости, потребительские кооперативы, некоммерческие партнерства).
2. М.И. Палладиной отмечалось, что законодательно закрепленные три организационно-правовые формы ведения коллективного садоводства, огородничества и дачного хозяйства юридически являются несостоятельными по своей конструкции и практически надуманными <1>. Анализируя многие аспекты, характеризующие правовое положение различных организационно-правовых форм некоммерческих организаций садоводов, огородников и дачников, мы вынуждены согласиться с указанным автором <2>.
--------------------------------
<1> Палладина М.И. О юридических категориях и терминах в аграрном праве // Государство и право. 2000. N 7. С. 42 - 48.
<2> Подробнее об этом см.: Бутовецкий А. Об организационно-правовых формах некоммерческих организаций, создаваемых гражданами для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства // Хозяйство и право. 2016. N 3. С. 93 - 109.

Первый признак, по которому выделяются различные организационно-правовые формы рассматриваемых объединений, - это форма собственности на имущество общего пользования, приобретенное или созданное за счет целевых взносов. В некоммерческом товариществе такое имущество является совместной собственностью членов данного товарищества.
Отметим, что такая конструкция не в полной мере соответствует положениям ГК РФ, согласно ст. 213 которого имущество, переданное организации в качестве вкладов (взносов) ее учредителями (участниками, членами), становится собственностью организации как юридического лица. Это означает, что организация, а не передавший это имущество гражданин вправе самостоятельно распоряжаться, владеть, пользоваться этим имуществом. При этом опять же такая организация, а не гражданин отвечает этим имуществом по своим обязательствам. Свои права собственника организация осуществляет через свои органы, формируемые в соответствии с законом и уставом <1>. Следствием этого в соответствии со ст. 218 ГК РФ с юридической точки зрения должно являться возникновение права собственности на имущество общего пользования у юридического лица, а не у его членов, поскольку в данном случае именно за счет юридического лица, которое расходует свои собственные денежные средства, осуществляется создание и приобретение имущества общего пользования. Однако в данной части комментируемый Закон имеет свои особенности.
--------------------------------
<1> Комментарий к Федеральному закону "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" / Под ред. А.А. Байтенова, Н.И. Кресникова. М., 2007. С. 6.

Стоит обратить внимание на Определение Конституционного Суда РФ от 24 сентября 2012 г. N 1591-О, из которого следует, что абз. 1 п. 2 ст. 4 комментируемого Закона указывает, что имущество общего пользования в садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях в зависимости от источников финансирования его приобретения или создания может принадлежать как самому объединению, так и его членам. Указанное законоположение, по мнению Конституционного Суда РФ, учитывающее особенности источников финансирования приобретения или создания имущества общего пользования, обеспечивает в том числе имущественную самостоятельность садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, которая является одним из признаков юридического лица как участника гражданско-правовых отношений и одновременно принципом гражданского законодательства.
Как было показано выше, применительно к садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим товариществам этот вывод представляется достаточно спорным, поскольку такая организационно-правовая форма юридического лица с точки правовой конструкции возникновения права собственности на имущество общего пользования не соответствует ГК РФ, что также находит поддержку у других авторов <1>.
--------------------------------
<1> Палладина М.И. Указ. соч. С. 42 - 48.

Предложенная законодателем правовая конструкция, указывающая на возникновение права общей совместной собственности членов объединения, порождает еще ряд вопросов.
Во-первых, в случае если право собственности на такое имущество возникает именно у отдельных граждан, уплативших целевые взносы на создание или приобретение общего имущества объединения, то непонятно, в связи с чем вопросы использования такого имущества относятся к компетенции общего собрания юридического лица (подп. 8 п. 1 ст. 21 комментируемого Закона), которое не является собственником этого имущества. Кроме того, соответствующие решения общего собрания могут быть приняты с участием членов товарищества, не вносивших целевые взносы на создание или приобретение этого имущества. Такой подход не соответствует положениям ст. 209 ГК РФ, наделяющим именно собственника имущества правами владения, пользования и распоряжения им.
Во-вторых, данные нормы не обеспечивают защиту членов товарищества от имущественных рисков, поскольку, несмотря на возникновение права общей совместной собственности на общее имущество, созданное или приобретенное за счет целевых взносов, права на земельный участок общего пользования, на котором расположено это имущество, будут принадлежать товариществу как юридическому лицу.
На существование проблемы разносубъектности прав собственности на имущество общего пользования и земельные участки при организации деятельности садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений обращали внимание многие специалисты <1>. Исходя из положений ГК РФ разрыв в правах на недвижимость и на земельный участок, на котором находится данная недвижимость, чреват для собственника негативными последствиями, приводящими в конечном счете к возможной утрате объекта собственности <2>. Здесь же возникает вопрос о том, каким образом должны быть оформлены правоотношения между садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим товариществом как юридическим лицом и членами этого товарищества, которые становятся собственниками объектов общего пользования, созданных на целевые взносы.
--------------------------------
<1> См., например: Гавришин М.П. Дачная "амнистия". Краткий комментарий к Федеральному закону "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества". М.: Ось-80, 2006. С. 33; Погодин В.И. Новое в законе о дачных объединениях граждан. М.: Мир книги, 2006. С. 119.
<2> Подробнее об этом см., например: Бутовецкий А.И. Правовое положение садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан: Монография. М.: Спутник+, 2014, С. 90 - 93.

В-третьих, представляется в целом спорным подход о возникновении у членов товарищества общей совместной собственности, поскольку размер целевых взносов таких членов может быть различным (см. комментарий к ст. 1), отдельные члены в принципе могут уклониться от уплаты целевых взносов. Вместе с тем, как следует из п. 2 ст. 254 ГК РФ, при разделе общего имущества и выделе из него доли, если иное не предусмотрено законом или соглашением участников, их доли признаются равными. Представляется, что такой подход в рассматриваемом случае не соответствует общим принципам справедливости.
В садоводческом, огородническом и дачном некоммерческом товариществе создается специальный фонд, куда направляются вступительные и членские взносы членов такого товарищества, доходы от его хозяйственной деятельности, а также средства, предоставляемые в виде государственной или муниципальной поддержки, прочие поступления. Имущество общего пользования, приобретенное или созданное за счет средств специального фонда, является собственностью товарищества как юридического лица.
Из этих положений Закона N 66-ФЗ мы видим, что вступительные и членские взносы членов товарищества могут быть израсходованы на создание или приобретение общего имущества такого товарищества.
Вместе с тем исходя из положений ст. 1 комментируемого Закона денежные средства, поступившие некоммерческому товариществу садоводов, огородников или дачников в виде вступительных взносов, могут быть потрачены таким товариществом только на оформление документации, что явно не соответствует такой статье расходов, как создание или приобретение имущества общего пользования. В свою очередь, членские взносы могут направляться только на оплату труда работников, с которыми товарищество заключило трудовые договоры, на содержание (а не на приобретение или создание) имущества общего пользования, либо на другие текущие расходы товарищества.
В этой связи либо с точки зрения комментируемого Закона приобретение или создание имущества общего пользования в садоводческом товариществе относится к "другим текущим расходам", либо положения ст. ст. 1 и 4 Закона N 66-ФЗ в данной части характеризуются наличием противоречий, разрешить которые не представляется возможным.
Данные проблемы являются далеко не единственными, поскольку существование такой организационно-правовой формы, как садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое товарищество, заметно осложнилось с принятием Закона N 99-ФЗ.
Обратившись к действующим положениям ГК РФ, мы видим, что в соответствии с подп. 4 п. 3 ст. 50 ГК РФ одной из новых организационно-правовых форм является товарищество собственников недвижимости, к которым относятся в том числе товарищества собственников жилья.
В соответствии с п. 1 ст. 123.12 ГК РФ товарищество собственников недвижимости представляет собой добровольное объединение собственников недвижимого имущества (помещений в здании, в том числе в многоквартирном доме, или в нескольких зданиях, жилых домов, дачных домов, садоводческих, огороднических или дачных земельных участков и т.п.), созданное ими для совместного владения, пользования и в установленных законом пределах распоряжения имуществом (вещами), в силу закона находящимся в их общей собственности или в общем пользовании, а также для достижения иных целей, предусмотренных законами.
Из буквального содержания п. 3 ст. 50 ГК РФ следует, что такая организационно-правовая форма, как садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое товарищество, в ГК РФ не существует. На это указывает и ч. 7 ст. 3 Закона N 99-ФЗ, в соответствии с которой учредительные документы, а также наименования юридических лиц, созданных до дня вступления в силу указанного Закона, подлежат приведению в соответствие с нормами гл. 4 ГК РФ (в редакции данного Закона) при первом изменении учредительных документов таких юридических лиц.
Таким образом, все без исключения садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие товарищества должны в результате приведения своих учредительных документов и наименований в соответствие с ГК РФ стать организациями, прямо поименованными в нем. До этого момента следует руководствоваться п. 6 ч. 8 ст. 3 Закона N 99-ФЗ, согласно которому к созданным до дня вступления в силу данного Федерального закона садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим товариществам применяются нормы о товариществах собственников недвижимости.
Однако при детальном прочтении вышеуказанных положений ГК РФ возникают вопросы, на которые, к сожалению, законодательство не дает четких ответов.
Прежде всего необходимо отметить, что законодатель в подп. 4 п. 3 ст. 50 ГК РФ использовал формулировку "...к которым относятся в том числе...", с лингвистической точки зрения указывающую на то, что к товариществам собственников недвижимости могут относиться и иные некоммерческие организации, помимо товариществ собственников жилья.
Этот вывод подтверждается и тем, что в нормах самого ГК РФ, посвященных имуществу товарищества собственников недвижимости, содержатся положения непосредственно о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих товариществах. Так, согласно ст. 123.13 ГК РФ объекты общего пользования в садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих товариществах принадлежат членам соответствующего товарищества собственников недвижимости на праве общей долевой собственности, если иное не предусмотрено законом. Доля в праве общей собственности на объекты общего пользования в садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом товариществе собственника земельного участка - члена такого некоммерческого товарищества следует судьбе права собственности на земельный участок.
В п. 4 ст. 49 ГК РФ указывается на возможность существования юридических лиц отдельных организационно-правовых форм, видов и типов, а также юридических лиц, созданных для осуществления деятельности в определенных сферах. Особенности гражданско-правового положения таких юридических лиц определяются ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами.
В этой связи возникает вопрос о том, чем же является садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое товарищество в контексте п. 3 ст. 50 ГК РФ, если оно прямо поименовано в ст. 123.13 ГК РФ. Организационно-правовой формой? Видом или типом юридического лица?
Здесь следует обратить внимание, что, например, в соответствии с ч. 1 ст. 135 ЖК РФ товарищество собственников жилья является именно видом товарищества собственников недвижимости.
Следует констатировать, что законодатель, формулируя нормы о юридических лицах, создаваемых для совместного владения, пользования и распоряжения определенным имуществом, сделал это не совсем удачно.
Во-первых, декларируя закрытый перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций, в подп. 4 п. 3 ст. 50 ГК РФ законодатель использовал формулировку, указывающую на его незакрытость.
Во-вторых, переведя садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие товарищества в число некоммерческих организаций, которые в соответствии с переходными положениями Закона N 99-ФЗ должны привести свои учредительные документы и наименования в соответствие с новыми нормами ГК РФ, законодатель оставил их параллельно и в нормах ГК РФ постоянного действия. В связи с этим заметно осложнилось понимание того, будут ли применяться специальные нормы о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих товариществах, предусмотренные ст. 123.13 ГК РФ, к таким товариществам после того, как они перестанут быть таковыми и превратятся в товарищества собственников недвижимости.
В-третьих, в ст. 123.13 ГК РФ с наименованием "Имущество товарищества собственников недвижимости", по сути, речь ведется не о том, что указано в наименовании данной статьи, поскольку говорится об имуществе членов садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих товариществ, а не об имуществе самого юридического лица.
С учетом изложенного, безусловно, на сегодняшний день не следует говорить о том, что реформа ГК РФ каким-либо образом облегчила жизнь некоммерческих товариществ садоводов, огородников и дачников. Скорее, во многих случаях ситуация стала более запутанной, поскольку, стремясь привести свои учредительные документы в соответствие с ГК РФ, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие товарищества сталкиваются с вопросами, на которые не находят четких ответов в обновленном законодательстве.
Кроме того, далеко не все садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие товарищества в настоящее время в силу различных причин могут стать и называться товариществами собственников недвижимости, поскольку последние могут быть созданы только собственниками недвижимого имущества и не могут быть созданы садоводами, огородниками и дачниками, которым земельные участки принадлежат на иных правах <1>. Такое мнение находит свою поддержку у ряда специалистов <2>. К примеру, С.А. Липски высказывает мнение, что поскольку в настоящее время треть садоводов не являются собственниками используемых ими земельных участков, практическая реализация новых положений ГК РФ может быть затруднена <3>.
--------------------------------
<1> Бутовецкий А.И. Садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие товарищества как товарищества собственников недвижимости (новеллы Гражданского кодекса Российской Федерации) // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2014. N 4. С. 90 - 100.
<2> Жмурко С. Садоводов внесли в Кодекс. Какие изменения ждут садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан // Юрист спешит на помощь. 2014. N 10. С. 6 - 8; Комментарий к Федеральному закону от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (постатейный).
<3> Липски С.А. О перспективах законодательства, регулирующего деятельность садоводческих объединений // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2015. N 12 (131). С. 22 - 27.

3. Существование такой организационно-правовой формы объединений садоводов, огородников и дачников, как потребительский кооператив, лишено вышеуказанных недостатков, поскольку имущество общего пользования, в том числе земельные участки кооператива, принадлежат ему как юридическому лицу на праве собственности. Кроме того, Закон N 99-ФЗ, за определенными исключениями, фактически не затронул потребительские кооперативы.
В соответствии со ст. 123.3 ГК РФ в течение трех месяцев после утверждения ежегодного баланса члены потребительского кооператива обязаны покрыть образовавшиеся убытки путем внесения дополнительных взносов. В случае невыполнения этой обязанности кооператив может быть ликвидирован в судебном порядке по требованию кредиторов. Члены потребительского кооператива солидарно несут субсидиарную ответственность по его обязательствам в пределах невнесенной части дополнительного взноса каждого из членов кооператива.
Таким образом, положения п. 3 комментируемой статьи соответствуют общим нормам ГК РФ об обязанностях членов потребительского кооператива.
Часть созданного за счет паевых взносов имущества общего пользования потребительского кооператива садоводов, огородников и дачников может выделяться в неделимый фонд. В целом образование неделимых фондов кооперативного имущества характерно и для других видов кооперативов, например для производственных кооперативов (ст. 106.3 ГК РФ).
В соответствии со ст. 133 ГК РФ вещь, раздел которой в натуре невозможен без разрушения, повреждения вещи или изменения ее назначения и которая выступает в обороте как единый объект вещных прав, является неделимой вещью и в том случае, если она имеет составные части. Замена одних составных частей неделимой вещи другими составными частями не влечет возникновения иной вещи, если при этом существенные свойства вещи сохраняются.
Обратим внимание, что в настоящее время место садоводческих и огороднических потребительских кооперативов в системе кооперации нашей страны юридически определено нечетко.
Как видно из подп. 1 п. 3 ст. 50 ГК РФ, законодатель определил, что садоводческие, огороднические и сельскохозяйственные потребительские кооперативы являются различными видами (или типами) потребительских кооперативов.
Такой подход прямо опровергается п. 7 ст. 4 Закона о сельскохозяйственной кооперации, в соответствии с которым садоводческие и огороднические кооперативы относятся к числу сельскохозяйственных потребительских кооперативов (являются их видом) и образуются для оказания комплекса услуг по производству, переработке и сбыту продукции растениеводства.
Здесь же напомним, что п. 4 ст. 49 ГК РФ, закрепляя, что особенности гражданско-правового положения различных некоммерческих организаций могут регулироваться иными федеральными законами, ставит неразрешимый вопрос о том, каким именно федеральным законом следует руководствоваться для выявления таких особенностей применительно к садоводческим и огородническим потребительским кооперативам, ведь в настоящее время таких федеральных законов два: комментируемый Закон и Закон о сельскохозяйственной кооперации.
Какой же из этих Законов является "более особенным" с точки зрения ГК РФ? К сожалению, ни в ГК РФ, ни в двух перечисленных Законах четкого ответа на этот вопрос нет.
Далее отметим, что в соответствии с п. 1 ст. 4 Закона о сельскохозяйственной кооперации сельскохозяйственный кооператив (в том числе садоводческий или огороднический) - это организация, созданная сельскохозяйственными товаропроизводителями и (или) ведущими личные подсобные хозяйства гражданами на основе добровольного членства для совместной производственной или иной хозяйственной деятельности, основанной на объединении их имущественных паевых взносов в целях удовлетворения материальных и иных потребностей членов кооператива.
Таким образом, Законом о сельскохозяйственной кооперации четко определен круг субъектов гражданских правоотношений, которые могут создавать сельскохозяйственные потребительские кооперативы, - это сельскохозяйственные товаропроизводители и граждане, ведущие личное подсобное хозяйство. При этом п. 2 ст. 13 Закона о кооперации напрямую указывает, что граждане, занимающиеся садоводством и огородничеством, могут являться членами сельскохозяйственных кооперативов. Из этого можно сделать вывод, что такое членство возможно только в случае, если эти граждане являются сельскохозяйственными товаропроизводителями.
Закон о сельскохозяйственной кооперации определяет сельскохозяйственного товаропроизводителя как физическое или юридическое лицо, осуществляющее производство сельскохозяйственной продукции, которая составляет в стоимостном выражении более 50 процентов общего объема производимой продукции, в том числе рыболовецкая артель (колхоз), производство сельскохозяйственной продукции, в том числе рыбной продукции, и уловы водных биологических ресурсов в которой составляет в стоимостном выражении более 70 процентов общего объема производимой продукции.
Следует напомнить, что в соответствии со ст. 1 Закона N 66-ФЗ садовый земельный участок - это земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля, а также для отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений). В свою очередь, огородный земельный участок - земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля (с правом или без права возведения некапитального жилого строения и хозяйственных строений и сооружений в зависимости от разрешенного использования земельного участка, определенного при зонировании территории).
Таким образом, с точки зрения Закона N 66-ФЗ понятие "занятие садоводством" для гражданина может заключаться только в отдыхе на садовом земельном участке или проживании в жилом строении, в том числе в качестве постоянного места жительства <1>. Кроме того, на сегодняшний день выращенная на садовых или огородных земельных участках сельскохозяйственная продукция преимущественно используется для собственных нужд самих правообладателей земельных участков, а не для дальнейшей ее переработки и сбыта.
--------------------------------
<1> См.: Бутовецкий А.И. "Прописка" для садоводов: пути реализации постановлений Конституционного Суда Российской Федерации // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. С 2. С. 77 - 91.

Обратим внимание и на коренную разницу в целях создания садоводческих и огороднических потребительских кооперативов, предусмотренных комментируемым Законом и Законом о сельскохозяйственной кооперации.
Для этого примем в качестве главного принципа тот факт, что согласно ст. 1 Закона N 66-ФЗ садоводческий или огороднический потребительский кооператив создается для содействия его членам в решении общих социально-хозяйственных задач ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства. Конкретизируя данные цели, в п. 1 ст. 4 Закона N 66-ФЗ законодатель указывает на то, что такие кооперативы создаются гражданами в целях реализации своих прав на получение садовых и огородных земельных участков, владение, пользование и распоряжение данными земельными участками, а также в целях удовлетворения потребностей, связанных с реализацией таких прав.
Обратившись же к целям создания садоводческих и огороднических потребительских кооперативов, предусмотренным Законом о сельскохозяйственной кооперации, можно увидеть, что в рамках данного Закона такие кооперативы создаются с целью осуществления совершенно самостоятельного вида деятельности - оказания комплекса услуг по производству, переработке и сбыту продукции растениеводства.
Согласно п. 13 ст. 4 Закона о сельскохозяйственной кооперации для членов садоводческих и огороднических кооперативов может осуществляться не менее 50 процентов объема работ (услуг), выполняемых такими кооперативами, из чего следует вывод, что оставшийся "объем деятельности" может осуществляться вовне для собственных целей юридического лица по производству, переработке и сбыту продукции растениеводства.
На основании вышеизложенного, в настоящее время целесообразно внесение изменений в законодательство Российской Федерации с целью более четкого определения места садоводческих и огороднических потребительских кооперативов в системе кооперации.
В частности, упомянутым выше проектом Федерального закона "О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве" предлагается исключить садоводческие и огороднические потребительские кооперативы из числа сельскохозяйственных. Данные изменения не потребуют внесения поправок в ГК РФ, в котором в таком случае будет обоснованно содержаться деление потребительских кооперативов в числе прочих на такие самостоятельные виды, как садоводческие, огороднические, дачные и сельскохозяйственные. При этом для реализации целей по производству, переработке и сбыту продукции растениеводства граждане вполне могут создавать производственные, перерабатывающие или сбытовые кооперативы, что прямо предусматривается Законом о сельскохозяйственной кооперации.
Другим вариантом решения обозначенной проблемы, по нашему мнению, могло бы являться внесение изменений в п. 7 ст. 4 Закона о сельскохозяйственной кооперации с целью замены понятия "садоводческие и огороднические потребительские кооперативы" на "садоводческие и огороднические сельскохозяйственные потребительские кооперативы", что бы разграничило сферы действия данного Закона и Закона N 66-ФЗ и подчеркнуло бы сельскохозяйственную направленность деятельности кооперативов, создаваемых в рамках Закона о сельскохозяйственной кооперации.
4. Третьей организационно-правовой формой объединений садоводов, огородников и дачников является некоммерческое партнерство.
В комментарии к Федеральному закону "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" под общей редакцией И.А. Алтухова указано, что "партнерство как форма некоммерческого объединения садоводов, огородников или дачников соответствует перечню форм некоммерческих организаций, содержащихся в ст. 8 Закона о некоммерческих организациях" <1>.
--------------------------------
<1> Комментарий к Федеральному закону "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" / Под ред. И.А. Алтухова. М.: Норма; Инфра-М, 1998. С. 10.

Обращение именно к данному комментарию обусловлено тем, что в этом источнике указывается: "В книге дается полный текст Федерального закона от 15 апреля 1998 года N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", постатейный комментарий, составленный авторским коллективом, разработавшим проект данного Закона".
Таким образом, опираясь на данный источник, мы можем утверждать, что основой законодательного появления такого юридического лица, как садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое партнерство, является Закон о некоммерческих организациях.
Однако здесь следует отметить, что согласно п. 3 ст. 1 Закона о некоммерческих организациях действие данного Закона не распространяется на садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан.
В этой связи можно сделать вывод о том, что за исключением общего названия "некоммерческое партнерство" и отнесения таких организаций к числу некоммерческих, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие партнерства являются совершенно самостоятельными единицами в системе деления юридических лиц по отношению к некоммерческим партнерствам, предусмотренным Законом о некоммерческих организациях, ведь законодатель для целей определения организационно-правовых форм объединений садоводов, огородников и дачников действительно позаимствовал только название.
Следует согласиться с Палладиной М.И., которая отмечает, что правовая модель "некоммерческое партнерство" позаимствована из Федерального закона "О некоммерческих организациях", и подвергает сомнению основания такого заимствования, поскольку из перечня целей деятельности некоммерческих партнерств следует, что они не являются производственно-хозяйственными формированиями, первичными ячейками народного хозяйства <1>.
--------------------------------
<1> Палладина М.И. Указ. соч. С. 42 - 48.

С появлением новых положений ГК РФ о юридических лицах место некоммерческих партнерств садоводов, огородников и дачников среди прочих видов некоммерческих организаций стало более неопределенным.
В Концепции развития гражданского законодательства указывалось, что существование некоммерческого партнерства, которое по целям своей деятельности и организационной структуре близко к ассоциации (союзу), представляется излишним.
Обновленные нормы законодательства о юридических лицах не сильно отклонились от положений Концепции развития гражданского законодательства. Однако после данных нововведений в полной мере проявились негативные последствия неопределенности в истинной юридической природе садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих партнерств, обусловленные отсутствием четких законодательных оснований для их появления при принятии Закона N 66-ФЗ.
Итак, согласно п. 1 ст. 123.8 ГК РФ ассоциацией (союзом), к которым относятся некоммерческие партнерства, признается объединение юридических лиц и (или) граждан, основанное на добровольном или в установленных законом случаях на обязательном членстве и созданное для представления и защиты общих, в том числе профессиональных, интересов, для достижения общественно полезных целей, а также иных не противоречащих закону и имеющих некоммерческий характер целей.
На первый взгляд, существование садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих партнерств не ставится ГК РФ ни под малейшее сомнение. Так, партнерство может являться добровольным объединением граждан для представления и защиты общих интересов, а также для любых иных некоммерческих целей. То есть все необходимые составляющие у садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого партнерства, предусмотренного Законом N 66-ФЗ, для того чтобы соответствовать ГК РФ, имеются.
Однако первые вопросы о месте садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих партнерств в новой системе некоммерческих организаций начинаются гораздо раньше, а именно при изучении общих положений ГК РФ об организационно-правовых формах таких организаций.
Так, в соответствии с подп. 3 п. 3 ст. 50 ГК РФ некоммерческие партнерства относятся к ассоциациям (союзам) наряду с саморегулируемыми организациями, объединениями работодателей, объединениями профессиональных союзов, кооперативов и общественных организаций, торгово-промышленными и нотариальными палатами.
Безусловно, появление некоммерческих партнерств садоводов, огородников и дачников в такой "компании" объединений, создаваемых для представления и защиты чисто профессиональных интересов, представляется достаточно странным и законодательно не вполне логичным. Очевидно, что юридическая природа вышеперечисленных некоммерческих организаций не в полной мере соответствует целям и идеям создания и деятельности объединений садоводов, огородников и дачников.
В литературе отмечается, что на практике в некоммерческие партнерства объединяются профессиональные предприниматели (как юридические, так и физические лица), которые занимаются именно коммерческой деятельностью, осуществлению которой и призвано помогать некоммерческое партнерство <1>.
--------------------------------
<1> Семенихин В.В. Все о некоммерческих юридических лицах. М.: ГроссМедиа; РОСБУХ, 2014; СПС "КонсультантПлюс".

Далее обратим внимание на абз. 2 п. 1 ст. 123.8 ГК РФ, согласно которому в организационно-правовой форме ассоциации (союза) создаются, в частности, объединения лиц, имеющие целями координацию их предпринимательской деятельности, представление и защиту общих имущественных интересов, профессиональные объединения граждан, не имеющие целью защиту трудовых прав и интересов своих членов, профессиональные объединения граждан, не связанные с их участием в трудовых отношениях (объединения нотариусов, оценщиков, лиц творческих профессий и другие), саморегулируемые организации и их объединения.
Таким образом, ГК РФ однозначно указывает, что именно ассоциация (союз) является организационно-правовой формой юридического лица, а некоммерческое партнерство с позиции подп. 3 п. 3 ст. 50 ГК РФ, скорее всего, является видом или типом ассоциации (союза). Следует предположить, что некоммерческое партнерство является именно видом ассоциации (союза), поскольку в соответствии с п. 5 ст. 123.8 ГК РФ особенности правового положения ассоциаций (союзов) отдельных видов могут быть установлены законами.
В этой связи возникает справедливый вопрос: а вправе ли садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое партнерство называться в Законе N 66-ФЗ именно организационно-правовой формой юридического лица, если в ГК РФ некоммерческое партнерство является только видом ассоциации (союза)?
Как видится, ответ кроется в п. 5 ч. 8 ст. 3 Закона N 99-ФЗ, в соответствии с которым со дня вступления в силу данного Закона (с 1 сентября 2014 г.) к созданным до указанной даты некоммерческим партнерствам применяются нормы ГК РФ об ассоциациях (союзах).
По результатам проведенного анализа можно сделать вывод, что ГК РФ однозначно указывает на то, что некоммерческие партнерства, в том числе ранее созданные гражданами для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства, лишаются статуса самостоятельной организационно-правовой формы и могут считаться, в том числе и в Законе N 66-ФЗ, только видом ассоциации (союза), а их учредительные документы должны быть приведены в соответствие с нормами ГК РФ об ассоциациях (союзах) (ч. 7 ст. 3 Закона N 99-ФЗ).
О возможных вариантах приведения учредительных документов различных организационно-правовых форм садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан в соответствие с новыми положениями ГК РФ будет рассказано ниже (см. заключение к комментарию).
В садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих партнерствах имущество общего пользования, приобретенное или созданное таким партнерством на взносы его членов, является собственностью этого партнерства как юридического лица. Вместе с тем данная норма нуждается в конкретизации, поскольку исходя из ст. 1 Закона N 66-ФЗ только целевые взносы членов партнерства могут быть израсходованы на создание или приобретение имущества общего пользования.

Статья 5. Наименование и место нахождения садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения

Комментарий к статье 5

1. Статья 5 Закона N 66-ФЗ посвящена таким важным атрибутам садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, как наименование и место нахождения.
Требование комментируемой статьи об указании на организационно-правовую форму объединения в свете реформы ГК РФ (см. комментарий к ст. 4) с 1 сентября 2014 г. нужно воспринимать с учетом положений Закона N 99-ФЗ.
Так, например, некоммерческие партнерства, которые в настоящее время не являются самостоятельной организационно-правовой формой юридического лица, а являются видом ассоциации (союза), в результате приведения своих уставов в соответствие с ГК РФ будут иметь организационно-правовую форму именно ассоциации (союза). В соответствии с п. 2 ст. 123.9 ГК РФ устав ассоциации (союза) должен содержать сведения о ее наименовании.
Положения Закона N 99-ФЗ в данной части касаются и садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих товариществ.
Согласно ч. 7 ст. 3 Закона N 99-ФЗ учредительные документы, а также наименования юридических лиц, созданных до дня вступления в силу указанного Закона, подлежат приведению в соответствие с нормами гл. 4 ГК РФ (в редакции данного Закона) при первом изменении учредительных документов таких юридических лиц. Учредительные документы таких юридических лиц до приведения их в соответствие с нормами гл. 4 ГК РФ (в редакции Закона N 99-ФЗ) действуют в части, не противоречащей указанным нормам. До этого момента внесения изменений в учредительные документы товарищества следует руководствоваться п. 6 ч. 8 ст. 3 Закона N 99-ФЗ, согласно которому к созданным до дня вступления в силу данного Федерального закона садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим товариществам применяются нормы о товариществах собственников недвижимости.
Согласно п. 2 ст. 123.12 ГК РФ устав товарищества собственников недвижимости должен содержать сведения о его наименовании, включающем слова "товарищество собственников недвижимости", месте нахождения, предмете и целях его деятельности, составе и компетенции органов товарищества и порядке принятия ими решений, в том числе по вопросам, решения по которым принимаются единогласно или квалифицированным большинством голосов, а также иные сведения, предусмотренные законом.
Таким образом, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие партнерства и некоммерческие товарищества в связи с приведением своих уставов в соответствие с требованиями Закона N 99-ФЗ должны соответственно указывать в своем наименовании в качестве организационно-правовой формы слова "ассоциация (союз)" и "товарищество собственников недвижимости".
При этом обратим внимание, что согласно п. 1 комментируемой статьи указание на характер деятельности садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого товарищества должно содержаться в его наименовании. В этой части требования к наименованию товарищества собственников недвижимости отличаются от данной нормы, поскольку п. 2 ст. 123.12 ГК РФ указывает на необходимость отражения в наименовании только слов "товарищество собственников недвижимости", а такая составляющая, как вид деятельности, не обязательно должна содержаться в наименовании юридического лица, поскольку должна быть указана непосредственно в уставе этого товарищества.
Такие требования специальных норм о товариществе собственников недвижимости представляются достаточно странными, поскольку в соответствии с п. 1 ст. 54 ГК РФ юридическое лицо имеет свое наименование, содержащее указание на организационно-правовую форму, а в случаях, когда законом предусмотрена возможность создания вида юридического лица, указание только на такой вид. Наименование некоммерческой организации и в предусмотренных законом случаях наименование коммерческой организации должны содержать указание на характер деятельности юридического лица.
Таким образом, в силу общей нормы ГК РФ указание на характер деятельности некоммерческой организации должно (императивное требование) содержаться в наименовании такой организации.
Тем не менее на практике не исключается ситуация, при которой, к примеру, садоводческое некоммерческое товарищество "Ромашка" в связи с приведением своих учредительных документов в соответствие с ГК РФ станет товариществом собственников недвижимости "Ромашка", при этом потеряв в наименовании указание на то, что это товарищество является садоводческим.
Представляется, что данные изменения ГК РФ могут сделать первичную информацию о таком юридическом лице, которую можно получить из его наименования, более закрытой, поскольку из наименования третьим лицам может быть не всегда понятно, каким именно является данное товарищество (садоводческим, огородническим или дачным). При этом на указанный вопрос могут дать ответ только сведения Единого государственного реестра юридических лиц либо устав этой некоммерческой организации.
Возможна и другая ситуация, когда в новых учредительных документах такого юридического лица будет указано наименование "товарищество собственников садовых земельных участков "Ромашка".
Вместе с тем представляется, что указание в наименовании товарищества собственников недвижимости на вид его деятельности не будет каким-то существенным нарушением ГК РФ.
В письме Федеральной налоговой службы от 30 апреля 2015 г. N СА-4-14/7556@ "О наименовании потребительских кооперативов" отмечается, что наименование потребительского кооператива должно содержать указание на основную цель его деятельности, а также слово "кооператив" (абз. 2 п. 2 ст. 123.2 ГК РФ), в связи с чем делается вывод, что наименование некоммерческой организации, созданной в организационно-правовой форме потребительского кооператива, должно содержать слово "кооператив" и может не содержать слово "потребительский". Здесь же следует отметить, что, исходя из существующей правовой неопределенности относительно места садоводческих и огороднических потребительских кооперативов в системе кооперации, желательно, чтобы наименование такого кооператива содержало указание на то, является ли он сельскохозяйственным потребительским кооперативом или не является таковым.
Изменение наименования юридического лица в связи с приведением его в соответствие с нормами гл. 4 ГК РФ (в редакции Закона N 99-ФЗ) не требует внесения изменений в правоустанавливающие и иные документы, содержащие его прежнее наименование.
Некоммерческая организация, в том числе садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое объединение граждан, не может иметь фирменное наименование (п. 4 ст. 54, п. 1 ст. 1473 ГК РФ). Как отмечено в Постановлении Пленума ВС РФ N 5, Пленума ВАС РФ N 29 от 26 марта 2009 г. "О некоторых вопросах, возникших в связи с введением в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации" наименования некоммерческих организаций не являются средством индивидуализации юридических лиц в смысле положений части четвертой ГК РФ, на них не распространяется правовая охрана, установленная § 1 гл. 76 ГК РФ.
Как предусмотрено подп. "ж" п. 1 ст. 23 Закона о регистрации юридических лиц, несоответствие наименования юридического лица требованиям федерального закона является основанием для отказа в государственной регистрации такого юридического лица.
2. Пункт 2 комментируемой статьи упоминает только место нахождения садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан.
В свою очередь, в соответствии с п. 3 ст. 54 ГК РФ в Едином государственном реестре юридических лиц должен быть указан адрес юридического лица в пределах места нахождения юридического лица. Юридическое лицо несет риск последствий неполучения юридически значимых сообщений (ст. 165.1 ГК РФ), доставленных по адресу, указанному в Едином государственном реестре юридических лиц, а также риск отсутствия по указанному адресу своего органа или представителя. Сообщения, доставленные по адресу, указанному в Едином государственном реестре юридических лиц, считаются полученными юридическим лицом, даже если оно не находится по указанному адресу.
Согласно п. 5 ст. 54 ГК РФ место нахождения юридического лица указывается в его учредительном документе и в Едином государственном реестре юридических лиц.
Таким образом, мы видим, что в уставе садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения его адрес может не содержаться, однако при этом адрес отражается в Едином государственном реестре юридических лиц.
Как предусмотрено п. 2 ст. 51 ГК РФ, лицо, добросовестно полагающееся на данные Единого государственного реестра юридических лиц, вправе исходить из того, что они соответствуют действительным обстоятельствам. Юридическое лицо не вправе в отношениях с лицом, полагавшимся на данные Единого государственного реестра юридических лиц, ссылаться на данные, не включенные в указанный реестр, а также на недостоверность данных, содержащихся в нем, за исключением случаев, если соответствующие данные включены в указанный реестр в результате неправомерных действий третьих лиц или иным путем помимо воли юридического лица.
В п. 2 Постановления Пленума ВАС от 30 июля 2013 г. N 61 "О некоторых вопросах практики рассмотрения споров, связанных с достоверностью адреса юридического лица" указывается, что при рассмотрении споров, связанных с отказом в государственной регистрации юридического лица (в том числе внесение изменений, касающихся сведений об адресе юридического лица), арбитражным судам необходимо принимать во внимание, что регистрирующий орган на основании подп. "р" п. 1 ст. 23 Закона о регистрации юридических лиц вправе отказать в государственной регистрации при наличии подтвержденной информации о недостоверности представленных сведений об адресе юридического лица, то есть о том, что такой адрес был указан без намерения использовать его для осуществления связи с юридическим лицом. О недостоверности названных сведений может, в частности, свидетельствовать следующее:
1) адрес, указанный в документах, представленных при государственной регистрации, согласно сведениям ЕГРЮЛ обозначен как адрес большого количества иных юридических лиц, в отношении всех или значительной части которых имеются сведения о том, что связь с ними по этому адресу невозможна (представители юридического лица по данному адресу не располагаются и корреспонденция возвращается с пометкой "организация выбыла", "за истечением срока хранения" и т.п.);
2) адрес, указанный в документах, представленных при государственной регистрации, в действительности не существует или находившийся по этому адресу объект недвижимости разрушен;
3) адрес, указанный в документах, представленных при государственной регистрации, является условным почтовым адресом, присвоенным объекту незавершенного строительства;
4) адрес, указанный в документах, представленных при государственной регистрации, заведомо не может свободно использоваться для связи с таким юридическим лицом (адреса, по которым размещены органы государственной власти, воинские части и т.п.);
5) имеется заявление собственника соответствующего объекта недвижимости (иного управомоченного лица) о том, что он не разрешает регистрировать юридические лица по адресу данного объекта недвижимости.
При наличии хотя бы одного из перечисленных обстоятельств сведения об адресе юридического лица считаются недостоверными, если заявитель не представил в регистрирующий орган иные сведения (документы), подтверждающие, что связь с юридическим лицом по этому адресу будет осуществляться.
Вместе с тем судам следует учитывать, что по смыслу п. 4 ст. 9 Закона о регистрации юридических лиц регистрирующий орган не вправе возлагать на лицо, обратившееся с соответствующим заявлением о государственной регистрации, бремя подтверждения достоверности представленных сведений об адресе юридического лица, в том числе путем представления дополнительных документов, помимо предусмотренных Законом.
В п. 10 указанного Постановления Пленума ВАС РФ отмечается, что арбитражным судам необходимо иметь в виду, что место нахождения юридического лица, отражаемое в его учредительных документах (п. 3 ст. 54 ГК РФ), определяется указанием наименования населенного пункта (муниципального образования). В связи с этим изменение сведений ЕГРЮЛ в части адреса юридического лица в рамках его места нахождения, указанного в учредительных документах, не требует внесения изменений в учредительные документы независимо от того, был ли в них ранее указан такой адрес, если только иное прямо не предусмотрено учредительными документами юридического лица.

Статья 6. Правовое положение садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения

Комментарий к статье 6

1. Комментируемая статья исходя из ее наименования должна раскрывать вопросы, связанные с правовым положением садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений граждан. При этом само понятие "правовое положение" в ГК РФ не раскрывается, поскольку оно в большей степени является научным, что подтверждается существованием достаточно большого количества мнений по указанному вопросу, высказываемых в литературе <1>. Однако можно предположить, что с точки зрения теории гражданского права данное понятие охватывает гораздо более широкий круг правоотношений по сравнению с тем, как это отражено в комментируемой статье.
--------------------------------
<1> Подробнее об этом см., например: Бутовецкий А.И. Правовое положение садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан: Монография.

Таким образом, ст. 6 Закона N 66-ФЗ демонстрирует собственную версию круга правоотношений, которые, с точки зрения комментируемого Закона, составляют понятие "правовое положение садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан".
Законом N 66-ФЗ дается право садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям граждан осуществлять предпринимательскую деятельность.
Исходя из положений ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием, исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.
Как видно, главный признак предпринимательской деятельности - это систематическое извлечение прибыли, то есть определенного дохода. Однако следует иметь в виду, что в соответствии с п. 4 ст. 50 ГК РФ некоммерческие организации могут осуществлять приносящую доход деятельность, если это предусмотрено их уставами, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, если это соответствует таким целям.
Таким образом, Закон N 66-ФЗ и ГК РФ устанавливают возможность для садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан заниматься, помимо основной деятельности, еще двумя видами деятельности - предпринимательской и иной приносящей доход деятельностью.
Закономерно возникает вопрос о соотношении этих двух видов деятельности. Так, согласно письму Департамента по делам некоммерческих организаций Минюста России от 11 апреля 2016 г. N 11-40647/16 <1> термин "приносящая доход деятельность" является общим родовым понятием, который с учетом положений действующего законодательства включает две категории: предпринимательская деятельность и иная приносящая доход деятельность (не являющаяся предпринимательской). При этом делается вывод, что одним из основных признаков предпринимательской деятельности, отличающих ее от иной приносящей доход деятельности, является цель систематического получения прибыли.
--------------------------------
<1> Документ опубликован не был.

Исходя из Закона N 66-ФЗ и ГК РФ оба указанные виды деятельности должны соответствовать требованиям устава объединения и целям, ради которых созданы такие объединения.
Так, к примеру, садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое объединение граждан может сдавать в аренду индивидуальному предпринимателю здание магазина, расположенного в границах земельного участка, относящегося к имуществу общего пользования объединения, с целью обеспечения возможности покупки продуктов и других необходимых товаров членами этого объединения. Ярким примером осуществления деятельности, приносящей доход, является заключение договоров на пользование объектами инфраструктуры с лицами, ведущими садоводство, огородничество и дачное хозяйство в индивидуальном порядке, на основании которых объединение получает соответствующую плату.
Вместе с тем вопрос о том, является ли такая деятельность предпринимательской (п. 1 комментируемой статьи) или иной деятельностью, приносящей доход (п. 4 ст. 50 ГК РФ), не до конца остается понятным. Представляется, что при квалификации такой деятельности в первую очередь необходимо исходить из ее целей - систематическое получение прибыли или решение иных вопросов (создание условий для обеспечения деятельности садоводов, огородников, дачников).
Согласно п. 5 ст. 50 ГК РФ некоммерческая организация, уставом которой предусмотрено осуществление приносящей доход деятельности, должна иметь достаточное для осуществления указанной деятельности имущество рыночной стоимостью не менее минимального размера уставного капитала, предусмотренного для обществ с ограниченной ответственностью. В настоящее время такой размер составляет десять тысяч рублей (п. 1 ст. 14 Закона об обществах с ограниченной ответственностью).
В данном случае требует уточнения вопрос о том, за счет каких именно средств должно формироваться такое имущество в садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом объединении граждан. Так, в частности, применительно к некоммерческим товариществам садоводов, огородников и дачников на создание или приобретение имущества общего пользования могут быть использованы только целевые взносы. Однако при этом право собственности на такое имущество приобретается членами товарищества, а не самим юридическим лицом (см. комментарий к ст. 4 Закона), в связи с чем именно применительно к товариществам применение положений п. 5 ст. 50 ГК РФ может быть затруднено.
2. Момент создания садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан определяется со дня его государственной регистрации. Это соответствует п. 8 ст. 51 ГК РФ, который, кроме того, устанавливает, что данные о юридическом лице считаются включенными в Единый государственный реестр юридических лиц со дня внесения соответствующей записи в этот реестр.
Согласно п. 2 ст. 51 ГК РФ Единый государственный реестр юридических лиц является открытым для всеобщего ознакомления. Лицо, добросовестно полагающееся на данные Единого государственного реестра юридических лиц, вправе исходить из того, что они соответствуют действительным обстоятельствам. Юридическое лицо не вправе в отношениях с лицом, полагавшимся на данные Единого государственного реестра юридических лиц, ссылаться на данные, не включенные в указанный реестр, а также на недостоверность данных, содержащихся в нем, за исключением случаев, если соответствующие данные включены в указанный реестр в результате неправомерных действий третьих лиц или иным путем, помимо воли юридического лица. Юридическое лицо обязано возместить убытки, причиненные другим участникам гражданского оборота вследствие непредставления, несвоевременного представления или представления недостоверных данных о нем в Единый государственный реестр юридических лиц.
Основанием для внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц является решение о государственной регистрации, принятое регистрирующим органом (ст. 11 Закона о государственной регистрации юридических лиц). Именно с момента внесения в данный реестр такой записи возникает правоспособность юридического лица (п. 3 ст. 49 ГК РФ).
Необходимость наличия у садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения обособленного имущества именно в собственности является серьезным противоречием с ГК РФ. В частности, п. 1 ст. 48 ГК РФ говорит о том, что юридическим лицом признается организация, которая имеет обособленное имущество (без указания вида права) и отвечает им по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
Приходно-расходная смета является, по сути, документом финансового планирования хозяйственной деятельности садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения. Ее утверждение и принятие решений о ее исполнении относятся к исключительной компетенции общего собрания членов объединения (подп. 12 п. 1 ст. 21 Закона N 66-ФЗ). При этом особая важность сметы подчеркивается тем, что общее собрание не может проводиться в заочной форме, если в повестку дня включен вопрос о ее утверждении (п. 3 ст. 21 Закона N 66-ФЗ). Составление приходно-расходных смет и представление их на утверждение общего собрания членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан осуществляется правлением данного объединения (подп. 4 п. 1 ст. 22 Закона N 66-ФЗ).
Требование о наличии печати у садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан фактически императивно установлено комментируемой статьей. Однако при этом такое требование не вытекает из ГК РФ.
В соответствии с п. 4 ст. 3 Закона о некоммерческих организациях такая организация имеет печать с полным наименованием этой организации на русском языке. Вместе с тем, учитывая, что данный Закон не распространяется на садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан, на практике остается не до конца разрешенным вопрос о том, вправе ли такое объединение не иметь печати, поскольку непонятно, должны ли в данном случае применяться положения ГК РФ либо необходимость наличия печати является особенностью гражданско-правового положения этих объединений (ч. 2 ст. 6 Закона N 66-ФЗ).
3. В соответствии со ст. 845 ГК РФ по договору банковского счета банк обязуется принимать и зачислять поступающие на счет, открытый клиенту (владельцу счета), денежные средства, выполнять распоряжения клиента о перечислении и выдаче соответствующих сумм со счета и о проведении других операций по счету. При этом банк не вправе определять и контролировать направления использования денежных средств клиента и устанавливать другие не предусмотренные законом или договором банковского счета ограничения его права распоряжаться денежными средствами по своему усмотрению.
Расчеты между юридическими лицами, а также расчеты с участием граждан, связанные с осуществлением ими предпринимательской деятельности, производятся в безналичном порядке (ст. 861 ГК РФ).
В соответствии с указанием Центрального банка РФ от 7 октября 2013 г. N 3073-У "Об осуществлении наличных расчетов" <1> (зарегистрировано в Минюсте России 23 апреля 2014 г. N 32079) наличные расчеты в валюте Российской Федерации и иностранной валюте между и юридическими лицами (индивидуальными предпринимателями) и физическими лицами осуществляются без ограничения суммы. Наличные расчеты в валюте Российской Федерации и иностранной валюте между юридическими лицами (индивидуальными предпринимателями) в рамках одного договора, заключенного между указанными лицами, могут производиться в размере, не превышающем 100 тысяч рублей либо сумму в иностранной валюте, эквивалентную 100 тысячам рублей по официальному курсу Банка России на дату проведения наличных расчетов.
--------------------------------
<1> Вестник Банка России. 2014. N 45.

Таким образом, садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое объединение вправе производить расчеты с иными юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в рамках одного договора, на сумму свыше ста тысяч рублей только в безналичном порядке.
Кроме того, использование банковского счета необходимо садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому объединению прежде всего для целей уплаты различных налогов. Так, в соответствии со ст. 45 НК РФ обязанность по уплате налога считается исполненной налогоплательщиком с момента предъявления в банк поручения на перечисление в бюджетную систему Российской Федерации на соответствующий счет Федерального казначейства денежных средств со счета налогоплательщика в банке при наличии на нем достаточного денежного остатка на день платежа, а также со дня внесения физическим лицом в банк, кассу местной администрации либо в организацию федеральной почтовой связи наличных денежных средств для их перечисления в бюджетную систему Российской Федерации на соответствующий счет Федерального казначейства.
Статьей 5 Закона о банках и банковской деятельности предусмотрено, что в рамках проведения банковских операций допускается осуществление переводов денежных средств без открытия банковских счетов только по поручению физических лиц.
4. Использование штампов и бланков является одним из инструментов, применяемых при ведении переписки между садоводческими, огородническими и дачными объединениями граждан и иными лицами. Кроме того, распространенным явлением является применение бланков при оформлении решений органов управления объединений, объявлений, размещаемых на информационных щитах, и иных рабочих документов.
В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2014 г. N 236-ФЗ государственная регистрация эмблем некоммерческих организаций была отменена. Однако по непонятным причинам в Закон N 66-ФЗ соответствующие изменения не были внесены. В целом требования к символике некоммерческих организаций установлены п. 5 ст. 3 Закона о некоммерческих организациях.

Статья 7. Правомочия садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения

Комментарий к статье 7

Нормы комментируемой статьи дублируют ряд положений ГК РФ, поскольку перечисленные права садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан в целом характерны и для других участников гражданских правоотношений, в том числе коммерческих или некоммерческих организаций.
В частности, право юридического лица выступать истцом и ответчиком в суде предусмотрено ст. 48 ГК РФ, право на заключение договоров установлено ст. 421 ГК РФ, а возможность обжаловать действия и (или) бездействие органов местного самоуправления и органов государственной власти предоставлена юридическим лицам положениями КАС РФ.
Согласно ч. 1 ст. 4 КАС РФ каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных данным Кодексом и другими федеральными законами.
Так, например, Определением ВС РФ от 22 апреля 2015 г. N 305-КГ15-2898 подтверждена правомерность выводов судов первой и апелляционной инстанций о незаконности действий администрации Можайского муниципального района Московской области по отмене ранее принятых решений о предварительном согласовании места размещения объекта и о предоставлении земельного участка для дачного строительства в аренду дачному некоммерческому партнерству "Новый Свет". В указанной ситуации при поступлении в орган местного самоуправления заявления от третьего лица о предоставлении земельного участка, ранее предоставленного этому некоммерческому партнерству, администрация приняла решение об отмене принятых муниципальных правовых актов, что впоследствии в судебном порядке было признано незаконным.
Определением ВАС РФ от 5 июля 2012 г. N ВАС-5355/12 подтверждена правомерность позиции дачного некоммерческого товарищества "Массандра", оспорившего отказ Департамента земельных отношений государственного строительного надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края в предоставлении в аренду земельного участка для ведения дачного хозяйства.
Данные примеры иллюстрируют возможность применения положений комментируемой статьи в целях защиты нарушенных прав объединений садоводов, огородников и дачников путем подачи в суд заявления о признании недействительными решений органов местного самоуправления и органов государственной власти.
Необходимо обратить внимание, что отдельные права, перечисленные в комментируемой статье, в ряде случаев должны рассматриваться и как обязанности данных объединений.
Так, например, некоторые авторы при классификации организаций как субъектов гражданских правоотношений выделяют с некоторой долей условности управляющие и объединяющие организации. Одной из разновидностей последних являются вспомогательные организации, к которым относятся юридические лица, создаваемые для содействия их членам в осуществлении основной хозяйственной или иной профессиональной деятельности, в реализации общих потребностей членов, для защиты их интересов, создания условий для их деятельности. Таким образом, деятельность вспомогательных организаций направлена не вовне, а на обслуживание общих интересов членов в связи с их основной деятельностью <1>.
--------------------------------
<1> Абрамова Е.Н., Аверченко Н.Н., Байгушева Ю.В. и др. Гражданское право: Учеб.: В 3 т. / Под ред. А.П. Сергеева. М.: ТК Велби, 2009. Т. 1. С. 325.

Садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан по сути своей деятельности соответствуют понятию "вспомогательные", поскольку в соответствии со ст. 1 Закона N 66-ФЗ создаются не для ведения самостоятельной (в абсолютном виде) хозяйственной и иной деятельности, а прежде всего для содействия в решении задач своих членов. Таким образом, решение этих задач и достижение цели по оказанию содействия своим членам является обязанностью этих объединений, а не правом. Аналогичным образом в ряде случаев садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое объединение вынуждено отвечать по своим обязательствам своим имуществом.

Статья 8. Ведение садоводства, огородничества или дачного хозяйства в индивидуальном порядке

Комментарий к статье 8

1. Правоотношения между гражданами, ведущими садоводство, огородничество и дачное хозяйство в индивидуальном порядке, и садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями граждан являются одним из самых сложных вопросов как с точки зрения непосредственно правового регулирования, так и его практической реализации.
Как отмечено в Определении Конституционного Суда РФ от 13 октября 2009 г. N 1126-О-О, положения абз. 1 и 3 п. 2 комментируемой статьи, закрепляющие право граждан, ведущих садоводство, огородничество или дачное хозяйство в индивидуальном порядке, пользоваться определенным имуществом некоммерческого объединения, а также условия и порядок реализации этого права, включая судебные гарантии, призваны обеспечить справедливый баланс индивидуальных и коллективных интересов в рассматриваемой сфере общественных отношений.
Обратим внимание, что Конституционный Суд РФ указал, что данные нормы "призваны обеспечить баланс индивидуальных и коллективных интересов", но это не означает, что они действительно обеспечивают такой баланс.
Для начала следует учитывать, что в судебной практике юридическая природа такого явления, как ведение садоводства, огородничества и дачного хозяйства в индивидуальном порядке, рассматривается с разных сторон.
В частности, в Обзоре судебной практики ВС ведение садоводства, огородничества и дачного хозяйства в индивидуальном порядке, прежде всего, ВС РФ рассматривается как ведение такой деятельности правообладателем садового, огородного или дачного земельного участка, который не является членом садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, но при этом сам земельный участок находится на территории этого объединения, что вполне соответствует положениям ст. 8 Закона N 66-ФЗ.
Тем же ВС РФ в Определении от 3 сентября 2014 г. N 44-КГ14-4 указывается, что "Закон N 66-ФЗ предусматривает право граждан вести садоводство, огородничество и дачное хозяйство в индивидуальном порядке (п. 1 ст. 8 указанного Закона), то есть действующее законодательство не ограничивает возможность предоставления гражданину земельного участка для ведения садоводства индивидуально, и, следовательно, граждане вправе подавать заявление о предоставлении земельного участка для указанных целей в общем порядке, установленном ЗК РФ".
Таким образом, в судебной практике ведение садоводства, огородничества и дачного хозяйства в индивидуальном порядке рассматривается и как возможность самостоятельного (без вступления в члены какого-либо объединения) приобретения садового, огородного или дачного земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. В настоящее время такое право может быть реализовано в соответствии со ст. 39.18 ЗК РФ.
2. Право на использование объектов инфраструктуры и другого имущества общего пользования некоммерческого объединения (в том числе земельными участками общего пользования) возникает на основании договора, одним из условий которого является платность использования этого имущества.
В этой связи непосредственно из положений Закона N 66-ФЗ не до конца ясна юридическая природа такого договора, поскольку ГК РФ и ЗК РФ предусматривается исчерпывающий перечень видов прав на земельные участки, которые могут возникать у граждан (право собственности, право постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды, субаренды, ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут). В условиях существующего правового регулирования непонятно, какое именно право на земельный участок общего пользования возникает у гражданина, ведущего садоводство, огородничество или дачное хозяйство в индивидуальном порядке, на основании указанного договора.
Учитывая, что в соответствии с договором, предусмотренным комментируемой статьей, право пользования у гражданина, ведущего садоводство, огородничество или дачное хозяйство в индивидуальном порядке, возникает не только в отношении земельных участков общего пользования, но и в отношении иного имущества, предназначенного для водоснабжения и водоотведения, электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, представляется, что заключаемый в соответствии с комментируемой статьей договор можно рассматривать как смешанный договор, содержащий элементы различных договоров (ст. 421 ГК РФ). К отношениям сторон по смешанному договору применяются в соответствующих частях правила о договорах, элементы которых содержатся в смешанном договоре, если иное не вытекает из соглашения сторон или существа смешанного договора.
В связи с неопределенностью правовой природы данного договора не до конца понятны и отдельные аспекты его исполнения. Так, например, требует уточнения, распространяются ли на данные правоотношения особенности, предусмотренные законодательством об электроэнергетике, о теплоснабжении, о водоснабжении и водоотведении.
Данный вопрос является чрезвычайно важным, поскольку в случае неуплаты денежных средств за пользование имуществом общего пользования лица, ведущие садоводство, огородничество и дачные хозяйства в индивидуальном порядке, лишаются права пользования такими объектами.
Вместе с тем в отдельных отраслях жилищно-коммунального хозяйства существуют свои особенности формирования договорных и иных правоотношений.
Так, например, п. 4 ст. 26 Закона об электроэнергетике установлено, что сетевая организация или иной владелец объектов электросетевого хозяйства, к которым в надлежащем порядке технологически присоединены энергопринимающие устройства или объекты электроэнергетики, не вправе препятствовать передаче электрической энергии на указанные устройства или объекты и (или) от указанных устройств или объектов, в том числе заключению в отношении указанных устройств или объектов договоров купли-продажи электрической энергии, договоров энергоснабжения, договоров оказания услуг по передаче электрической энергии.
Пунктом 6 Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. N 861, для собственников и иных законных владельцев объектов электросетевого хозяйства, через которые опосредованно присоединено к электрическим сетям сетевой организации энергопринимающее устройство потребителя, установлен запрет на создание препятствий для перетока через их объекты электрической энергии для такого потребителя и на требование за это оплаты.
Действия собственников и иных владельцев объектов электросетевого хозяйства, не являющихся сетевыми организациями, в части требования от потребителей компенсации расходов на транспортировку электрической энергии через принадлежащие им объекты электросетевого хозяйства (в отсутствие установленного для них соответствующим уполномоченным органом тарифа на услуги по передаче электрической энергии) являются нарушением подп. 10 п. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции.
Действия собственников и иных владельцев объектов электросетевого хозяйства, не являющихся сетевыми организациями, выразившиеся в препятствовании перетоку электроэнергии через собственные объекты в отношении точек присоединения к электросетям потребителя, посредством необоснованного введения ограничения режима потребления, а также во взимании платы за переток электроэнергии через объекты предприятия нарушают подп. 3, 4 и 10 п. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции.
Обратим внимание на Определение ВС РФ от 3 марта 2015 г. N 5-КГ14-140 по спору относительно законности действий садоводческого некоммерческого товарищества по отключению от электроснабжения садового земельного участка и жилого дома, в рамках которого ВС РФ сделал вывод о том, что садоводческое некоммерческое товарищество не является энергоснабжающей организацией, выступает по договору энергоснабжения абонентом, в связи с чем для передачи им энергии истцу как субабоненту необходимо получить согласие энергоснабжающей организации. В связи с этим можно сделать вывод, что в рамках договора о пользовании инфраструктурой садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения могут возникать правоотношения в сфере энергоснабжения между абонентом и субабонентом.
Примечательным также является Определение ВС РФ от 29 октября 2015 г. N 301-КГ15-13165, в котором указывается на необходимость подтверждения лицом, ведущим на территории садоводческого некоммерческого товарищества садоводство в индивидуальном порядке, его права на использование определенного объема мощности электрической энергии, предоставленной энергоснабжающей организацией данному товариществу. При этом ВС РФ сделал вывод, что в ином случае будут нарушены права как членов товарищества, так и лиц, ведущих садовое хозяйство на территории товарищества в индивидуальном порядке, в интересах которых между товариществом и энергоснабжающей организацией заключен договор энергоснабжения, поскольку количество потребляемой указанными гражданами мощности электрической энергии регулируется разрешенной для использования мощностью, выделенной в целом для товарищества.
В Обзоре ВС РФ справедливо указывается, что для граждан, ведущих садоводство, огородничество или дачное хозяйство в индивидуальном порядке, заключение договора о пользовании объектами инфраструктуры садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения является обязательным в силу закона. В связи с этим заключение таких договоров подчиняется правилам, предусмотренным ст. 445 ГК РФ, то есть при недостижении согласия по условиям договора на пользование объектами инфраструктуры эти условия определяются судом.
Возникает и обратный вопрос о том, а является ли заключение такого договора обязательным для самого садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения в случае, если инициатива по заключению такого договора исходит не от объединения, а от самого садовода, огородника или дачника, ведущего хозяйство в индивидуальном порядке. К сожалению, в Обзоре судебной практики ВС РФ по данному вопросу не высказался, однако при этом и не опроверг довод о том, что заключение такого договора может являться обязательным и для самого садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения.
По нашему мнению, поскольку иное не предусмотрено комментируемой статьей, в случае если с инициативой о заключении договора на пользование объектами инфраструктуры выступил сам гражданин, то к возникающим в связи с этим правоотношениям вполне могут быть применены положения ст. 445 ГК РФ.
Такая позиция косвенно подтверждается правом граждан, ведущих садоводство, огородничество и дачное хозяйство в индивидуальном порядке, обжаловать в суд решения правления или общего собрания членов объединения об отказе в заключении договоров о пользовании объектами инфраструктуры и другим имуществом общего пользования, то есть фактически такие граждане вправе настаивать на заключении соответствующего договора (абз. 3 п. 2 ст. 8 Закона N 66-ФЗ).
Однако, по нашему мнению, в ситуации, когда садоводу, огороднику или дачнику было отказано в заключении договора на пользование объектами инфраструктуры, надлежащим способом защиты своих прав в судебном порядке является именно понуждение объединения к заключению соответствующего договора (п. 1 ст. 421 ГК РФ), а не обжалование решений органов управления объединения.
Возвращаясь к вопросу о лишении права пользования объектами общего пользования садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения гражданина, ведущего хозяйство в индивидуальном порядке, отметим, что законодатель установил, что, в связи с неисполнением обязанности по внесению платы по соответствующему договору, такой гражданин лишается права пользования этими объектами, а образовавшаяся задолженность подлежит взысканию в судебном порядке.
При этом комментируемый Закон не содержит норм, определяющих судьбу самого договора на пользование объектами инфраструктуры в случае, когда плата по такому договору не вносится лицом, ведущим садоводство, огородничество и дачное хозяйство в индивидуальном порядке.
В этой связи возникает вопрос о том, каким же образом лишение права пользования объектами инфраструктуры в сложившейся ситуации нужно воспринимать с точки зрения ГК РФ.
Представляется, что действия садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан по лишению гражданина, ведущего хозяйство в индивидуальном порядке, права пользования объектами инфраструктуры и другим имуществом общего пользования фактически со стороны объединения является отказом от договора (отказом от исполнения договора), предусмотренным ст. 450.1 ГК РФ, поскольку в данном случае расторжение договора по соглашению сторон (ст. 452 ГК РФ) не предусматривается.
Комментируемая статья недостаточно четко регулирует и такой важный вопрос, как порядок определения садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединением граждан условий договора для целей начала переговоров с лицом, ведущим садоводство, огородничество или дачное хозяйство в индивидуальном порядке, о заключении такого договора. В частности, определение условий договора напрямую не отнесено к компетенции ни одного из органов управления объединения. При этом п. 2 комментируемой статьи говорит о том, что общее собрание членов объединения вправе определить только порядок заключения таких договоров, что является достаточно сомнительным с учетом проанализированной позиции, отраженной в Обзоре ВС РФ, и положений ст. 445 ГК РФ.
Одним из наиболее часто возникающих на практике спорных вопросов является объем услуг, предоставляемых лицам, ведущим садоводство, огородничество или дачное хозяйство в индивидуальном порядке, по рассматриваемым договорам. Так, указанные лица зачастую выражают желание пользования отдельными объектами инфраструктуры и, соответственно, внесения платы только за пользование данными объектами.
К сожалению, данный вопрос не получил освещения в Законе N 66-ФЗ и в Обзоре судебной практики.
Можно предположить, что условия договора на пользование объектами общего пользования должны быть определены именно общим собранием членов объединения, поскольку, во-первых, именно к компетенции данного органа отнесены вопросы использования имущества общего пользования (подп. 10 п. 1 ст. 21 Закона 66-ФЗ), а во-вторых, в связи с тем, что перечень вопросов, отнесенных к компетенции общего собрания, не является закрытым.
3. Следует отметить, что комментируемая статья вообще не учитывает ситуацию, при которой имущество общего пользования, использование которого является предметом анализируемого договора, является общей совместной собственностью членов некоммерческого товарищества, а не самого объединения как юридического лица. В сложившейся ситуации стоит подвергнуть большому сомнению возможность заключения товариществом как юридическим лицом договора о пользовании объектами инфраструктуры, которые не являются его собственностью, поскольку такие полномочия принадлежат только собственнику имущества.
4. Размер платы по договору, заключаемому с лицом, ведущим садоводство, огородничество или дачное хозяйство в индивидуальном порядке, при условии внесения ими взносов на приобретение (создание) указанного имущества не может превышать платы за пользование указанным имуществом для членов такого объединения.
Данная норма противоречит ст. 1 Закона N 66-ФЗ, поскольку члены объединений уплачивают только взносы, предусмотренные данной статьей, а какой-либо иной платы в связи с реализацией права участия (членства) не вносят. Каких-либо иных правил об определении размера платы по договору, заключаемому с гражданином, ведущим садоводство, огородничество и дачное хозяйство в индивидуальном порядке, комментируемый Закон не устанавливает.
Вместе с тем согласно Обзору судебной практики ВС РФ, исходя из положений ст. ст. 1 и 8 Закона N 66-ФЗ установление размеров платежей и взносов для каждого собственника земельного участка относится к компетенции общего собрания садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения и не связывается с членством в таком объединении.
Анализ правоприменительной практики показывает, что зачастую размер платы по договору, заключаемому с лицом, ведущим садоводство, огородничество или дачное хозяйство в индивидуальном порядке, устанавливают в размере, равном членскому взносу. Такой подход представляется не в полной мере соответствующим Закону N 66-ФЗ, поскольку исходя из определения членского взноса он вносится на оплату труда работников, заключивших трудовые договоры с объединением, и другие текущие расходы объединения, что, в свою очередь, не соответствует назначению платы, взимаемой с лиц, ведущих садоводство, огородничество или дачное хозяйство в индивидуальном порядке, за пользование объектами инфраструктуры и другого имущества общего пользования.
По нашему мнению, при определении такого размера должен учитываться тот же принцип, который обозначен ВС РФ для расчета размеров взносов, вносимых членами объединений - это принцип экономической обоснованности. В частности, такая плата должна быть соразмерна потребностям гражданина, ведущего садоводство, огородничество и дачное хозяйство в индивидуальном порядке, которые он удовлетворяет посредством использования объектов общего пользования, принадлежащих садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому объединению граждан.
Представляется также необходимым отметить вывод ВС РФ, содержащийся в Обзоре судебной практики, о том, что отсутствие договора между собственником земельного участка и садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединением о порядке пользования объектами инфраструктуры, равно как и неиспользование земельного участка, не освобождает собственника от внесения платы за содержание имущества общего пользования некоммерческого объединения. Расходы, понесенные некоммерческим объединением на содержание инфраструктуры и другого общего имущества садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения при отсутствии договоров с гражданами, ведущими садоводство, огородничество и дачное хозяйство в индивидуальном порядке и пользующимися указанным имуществом, являются неосновательным обогащением этих граждан. На основании ст. 1102 ГК РФ неосновательно сбереженное имущество подлежит возврату лицу, за счет которого оно сбережено. Поэтому граждане, не являющиеся членами объединения, должны заплатить за пользование объектами его инфраструктуры.

Статья 9. Ассоциации (союзы) садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений

Комментарий к статье 9

Комментируемая статья дает право садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям создавать местные и межрайонные ассоциации (союзы). Местные и межрайонные ассоциации вправе создавать региональные ассоциации (союзы), которым, в свою очередь, предоставлено право создать федеральную ассоциацию (союз). Все эти ассоциации (союзы) создаются в целях координации деятельности, представления и защиты интересов садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений в отношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными и другими организациями, а также в целях оказания информационных, правовых и иных услуг в области ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства.
В соответствии с п. 1 ст. 123.8 ГК РФ ассоциацией (союзом) признается объединение юридических лиц и (или) граждан, основанное на добровольном или в установленных законом случаях на обязательном членстве и созданное для представления и защиты общих, в том числе профессиональных, интересов, для достижения общественно полезных целей, а также иных не противоречащих закону и имеющих некоммерческий характер целей.
В организационно-правовой форме ассоциации (союза) создаются, в частности, объединения лиц, имеющие целями координацию их предпринимательской деятельности, представление и защиту общих имущественных интересов, профессиональные объединения граждан, не имеющие целью защиту трудовых прав и интересов своих членов, профессиональные объединения граждан, не связанные с их участием в трудовых отношениях (объединения нотариусов, оценщиков, лиц творческих профессий и другие), саморегулируемые организации и их объединения.
Таким образом, цели создания ассоциаций (союзов), предусмотренные п. 4 комментируемой статьи, в полной мере отвечают общим положениям ГК РФ.
Согласно п. 5 ст. 123.8 ГК РФ особенности правового положения ассоциаций (союзов) отдельных видов могут быть установлены законами. В этой связи представляется, что ассоциации (союзы), поименованные в комментируемой статье, являются отдельным видом ассоциаций (союзов), особенности правового положения которых установлены данной статьей.
Следует отметить, что сами садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан как юридические лица могут являться членами только местных и межрайонных ассоциаций (союзов). Региональные ассоциации и федеральная ассоциация уже не являются ассоциациями (союзами) садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, а являются "ассоциациями ассоциаций".
Как предусмотрено п. 1 ст. 123.9 ГК РФ, число учредителей ассоциации (союза) не может быть менее двух. Законами, устанавливающими особенности правового положения ассоциаций (союзов) отдельных видов, могут быть установлены иные требования к минимальному числу учредителей таких ассоциаций (союзов).
Комментируемая статья не устанавливает какие-либо требования к минимальному числу садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений, которые могут создать местную или межрайонную ассоциацию (союз). Такие ограничения не установлены и для количества учредителей региональных и федеральной ассоциаций.
В связи с этим на практике не исключено создание местной или межрайонной ассоциации, например, двумя садоводческими, огородническими или дачными некоммерческими объединениями граждан. Создание региональной ассоциации (союза) может осуществляться также двумя местными или межрайонными ассоциациями. Каких-либо ограничений не установлено и для количества учредителей федеральной ассоциации, в связи с чем к ней также применяются требования, предусмотренные п. 1 ст. 123.9 ГК РФ.
На основании вышеизложенного, учитывая, что даже на территории отдельно взятого муниципального района может находиться не один десяток или даже не одна сотня садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений граждан, можно утверждать, что на территории одного муниципального образования или субъекта Российской Федерации может одновременно осуществлять свою деятельность несколько ассоциаций (союзов), называющих себя местными, межрайонными или региональными. При этом отметим, что п. 3 комментируемой статьи упоминает федеральную ассоциацию (союз) в единственном числе, скорее всего, указывая на ее уникальность. Вместе с тем каких-либо норм, указывающих на невозможность создания нескольких федеральных ассоциаций (союзов), законодательство в настоящее время не содержит.
Согласно п. 2 ст. 123.9 ГК РФ устав ассоциации (союза) должен содержать сведения о ее наименовании и месте нахождения, предмете и целях ее деятельности, условия о порядке вступления (принятия) членов в ассоциацию (союз) и выхода из нее, сведения о составе и компетенции органов ассоциации (союза) и порядке принятия ими решений, в том числе по вопросам, решения по которым принимаются единогласно или квалифицированным большинством голосов, об имущественных правах и обязанностях членов ассоциации (союза), о порядке распределения имущества, оставшегося после ликвидации ассоциации (союза).
Интересным представляется порядок подготовки учредительных документов местных или межрайонных ассоциаций (союзов) садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, предусмотренный п. 1 комментируемой статьи. Согласно данному порядку проекты учредительных договоров и проекты уставов местных или межрайонных ассоциаций (союзов) утверждаются общими собраниями членов садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений и подписываются председателями правлений таких объединений.
В частности, комментируемой статьей не урегулирована ситуация, при которой общие собрания садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений граждан, желающих быть учредителями местной или межрайонной ассоциации, по-разному проголосовали относительно редакции устава такой ассоциации.
Как предусмотрено п. 1 ст. 52 ГК РФ, юридические лица, за исключением хозяйственных товариществ, действуют на основании уставов, которые утверждаются их учредителями (участниками), за исключением случая, предусмотренного п. 2 данной статьи. Об учредительном договоре ассоциации (союза) в настоящее время ГК РФ не упоминает.
В соответствии с п. 8 комментируемой статьи финансирование деятельности органов управления ассоциации (союза) осуществляется за счет взносов их учредителей. Принятие решений о порядке определения размера и способа уплаты членских взносов, о дополнительных имущественных взносах членов ассоциации (союза) в ее имущество и о размере их субсидиарной ответственности по обязательствам ассоциации (союза) относится к исключительной компетенции высшего органа ассоциации (союза).
Отметим, что комментируемый Закон не отвечает на вопрос, за счет каких именно денежных средств садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединением граждан могут оплачиваться взносы такого объединения для участия в местной или межрайонной ассоциации (союзе). В частности, непонятно, относятся ли такие выплаты к текущим расходам объединения, на которые могут быть потрачены членские взносы.
Согласно п. 11 комментируемой статьи порядок создания, реорганизации либо ликвидации ассоциации (союза) садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений, состав и компетенция ее органов управления, а также вопросы деятельности такой ассоциации (союза) регулируются Федеральным законом "О некоммерческих организациях", Федеральным законом "Об общественных объединениях", другими федеральными законами, учредительным договором и уставом ассоциации (союза).
Безусловно, лишним в этом перечислении является Федеральный закон "Об общественных объединениях", поскольку указанный Закон регулирует деятельность общественных организаций, общественных движений, общественных фондов, общественных учреждений, органов общественной самодеятельности и политических партий (ст. 7), в связи с чем деятельность ассоциаций (союзов) садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан нормами данного Закона не регулируется.
Таким образом, в настоящее время комментируемая статья должна применяться с учетом положений ГК РФ, а сама процедура создания ассоциаций (союзов) объединений садоводов, огородников и дачников нуждается в существенном реформировании в связи с развитием норм гражданского законодательства.

Статья 10. Представительства садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений и ассоциаций (союзов) садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений

Комментарий к статье 10

Комментируемая статья предоставляет право садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям и ассоциациям (союзам) таких объединений открывать свои представительства на территории Российской Федерации.
В соответствии со ст. 55 ГК РФ представительством является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения, которое представляет интересы юридического лица и осуществляет их защиту. Представительства не являются юридическими лицами. Они наделяются имуществом создавшим их юридическим лицом и действуют на основании утвержденных им положений. Руководители представительств назначаются юридическим лицом и действуют на основании его доверенности. Представительства должны быть указаны в Едином государственном реестре юридических лиц.
Согласно подп. 7 п. 1 ст. 21 Закона N 66-ФЗ вопрос об организации представительства относится к компетенции общего собрания садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан. При этом вопрос о порядке назначения руководителя представительства комментируемым Законом не оговаривается.
Вместе с тем, по нашему мнению, поскольку вопросы о порядке организации и деятельности представительств садоводческого, огороднического и дачного некоммерческого объединения относятся к компетенции общего собрания членов объединения (подп. 7 п. 1 ст. 21 Закона N 66-ФЗ), вопрос о назначении руководителя представительства также должен быть решен именно высшим органом управления объединения.
Отдельного внимания заслуживает положение о том, что представительства могут открываться при организациях, которые производят или продают посадочный материал сельскохозяйственных культур, удобрения, средства защиты сельскохозяйственных культур от вредителей и болезней, строительные материалы, сельскохозяйственные технику и инвентарь, сельскохозяйственную и иную продукцию, поскольку в Законе N 66-ФЗ отсутствует механизм ее реализации. В частности, учитывая, что представительства не являются юридическими лицами, они не обладают тем набором правовых механизмов, которые предоставлены участникам гражданских правоотношений.
В связи с этим представляется, что под формулировкой "открытие представительств при организациях" подразумевается формирование каких-либо правоотношений между самими садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями и этими организациями.
Нахождение имущества в оперативном управлении в настоящее время допускается ГК РФ только в отношении учреждений. Право оперативного управления является правом на недвижимое имущество, подлежащим государственной регистрации в соответствии со ст. 131 ГК РФ и относящимся к видам вещных прав лиц, не являющихся собственниками имущества (ст. 216 ГК РФ).

Статья 11. Фонды взаимного кредитования и фонды проката

Комментарий к статье 11

Садоводам, огородникам и дачникам комментируемой статьей предоставлено право создавать фонды взаимного кредитования, фонды проката и иные фонды в порядке, установленном ГК РФ.
Согласно п. 1 ст. 123.17 ГК РФ фондом признается унитарная некоммерческая организация, не имеющая членства, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая благотворительные, культурные, образовательные или иные социальные, общественно полезные цели.
Первой особенностью фонда взаимного кредитования садоводов, огородников и дачников по отношению к общим положениям ГК РФ является то, что этот фонд может быть учрежден только гражданами. Второй особенностью можно признать цели деятельности таких фондов. К таковым относится предоставление кредитов на возведение и ремонт жилых строений, жилых домов, хозяйственных строений и сооружений, благоустройство садовых, огородных и дачных земельных участков.
Обратим внимание, что цели создания и деятельности фондов взаимного кредитования носят материальный (экономический) характер, поскольку по кредитному договору банк или иная кредитная организация (кредитор) обязуются предоставить денежные средства (кредит) заемщику в размере и на условиях, предусмотренных договором, а заемщик обязуется возвратить полученную денежную сумму и уплатить проценты на нее (п. 1 ст. 819 ГК РФ).
С учетом положений п. 2 ст. 123.17 ГК РФ представляется, что такие цели, как возведение и ремонт жилья, иных строений и благоустройство земельных участков, нужно относить к числу социальных целей, поскольку все остальные цели, перечисленные в упомянутой норме ГК РФ, не в полной мере характеризуют предоставление кредита.
В соответствии с подп. 1 п. 3 ст. 50 ГК РФ фонды проката относятся к потребительским кооперативам, которыми признаются основанные на членстве добровольные объединения граждан или граждан и юридических лиц в целях удовлетворения их материальных и иных потребностей, осуществляемого путем объединения членами имущественных паевых взносов.
Исходя из положений ст. ст. 123.2, 123.3 ГК РФ, члены потребительского кооператива могут уплачивать паевые и дополнительные взносы. Закон Российской Федерации о потребительской кооперации также предусматривает необходимость внесения вступительного взноса.
Однако, в свою очередь, комментируемый Закон использует понятие "целевой взнос учредителя", не известный законодательству о потребительской кооперации, что можно либо отнести к числу особенностей гражданско-правового положения фондов проката, создаваемых садоводами, огородниками и дачниками (п. 4 ст. 49 ГК РФ), либо признать прямым противоречием ГК РФ.
Прокат является отдельным видом договора аренды имущества (ст. 625 ГК РФ).
Как предусмотрено ст. 626 ГК РФ, по договору проката арендодатель, осуществляющий сдачу имущества в аренду в качестве постоянной предпринимательской деятельности, обязуется предоставить арендатору движимое имущество за плату во временное владение и пользование. Имущество, предоставленное по договору проката, используется для потребительских целей, если иное не предусмотрено договором или не вытекает из существа обязательства. Договор проката заключается в письменной форме.
Отметим, что согласно п. 3 ст. 626 ГК РФ договор проката является публичным договором, под которым понимается договор, заключенный лицом, осуществляющим предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, и устанавливающий его обязанности по продаже товаров, выполнению работ либо оказанию услуг, которые такое лицо по характеру своей деятельности должно осуществлять в отношении каждого, кто к нему обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т.п.).
Таким образом, исходя из общих положений ГК РФ, публичный договор должен быть заключен с любым лицом, которое имеет такое намерение. В соответствии с п. 1 ст. 426 ГК РФ лицо, осуществляющее предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим лицом в отношении заключения публичного договора, за исключением случаев, предусмотренных законом или иными правовыми актами.
Вместе с тем п. 3 комментируемой статьи указывает на то, что фонды проката создаются в целях обеспечения учредителей садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений современными средствами производства, применяемыми при возведении и ремонте жилых строений, жилых домов, хозяйственных строений и сооружений, благоустройстве и обработке садовых, огородных и дачных земельных участков, в связи с чем можно сделать вывод, что фонд проката согласно нормам комментируемого Закона может вступить в договорные отношения только с учредителем такого фонда. Такую позицию нельзя отнести и к особым исключениям в части предпочтений одному лицу перед другим лицом, поскольку в данном случае речь идет не о предпочтениях, а о полном исключении других лиц из числа тех субъектов, которые могут воспользоваться услугами фонда проката, созданного садоводами, огородниками и дачниками.
С учетом изложенного можно сделать вывод, что фонды проката, создаваемые садоводами, огородниками и дачниками, не в полной мере соответствуют принципам работы по предоставлению имущества в прокат на основании публичного договора, поскольку круг субъектов, для деятельности которых создаются эти фонды, ограничен именно учредителями садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан.
Данные нормы на практике фактически теряют смысл, поскольку учредители такого объединения становятся его членами с момента государственной регистрации объединения как юридического лица. При этом комментируемая статья не распространяет деятельность фондов проката на членов указанных объединений.
Рассмотрение жалоб на решения и действия должностных лиц фонда взаимного кредитования и фонда проката, а также поощрение таких лиц относится к исключительной компетенции общего собрания садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения.
Вместе с тем отнесение данных вопросов к полномочиям общего собрания отдельно взятого объединения садоводов, огородников и дачников не учитывает, что комментируемая статья не устанавливает, что фонды взаимного кредитования и фонды проката должны быть созданы членами одного объединения, а напротив, в ней используется более общая формулировка о том, что данные фонды создаются садоводами, огородниками и дачниками.
Таким образом, создателями фондов могут являться не только члены одного садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, но и члены различных объединений, а также садоводы, огородники и дачники, вообще не обладающие правом участия в каком-либо некоммерческом товариществе, кооперативе и партнерстве.
Кроме того, не следует забывать, что фонды взаимного кредитования, фонды проката, создаваемые садоводами, огородниками и дачниками, являются самостоятельными юридическими лицами по отношению к садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям граждан, что прямо предусмотрено ГК РФ. При этом сами садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан не являются учредителями данных фондов, что лишний раз подчеркивает спорность положений подп. 13 и 15 п. 1 ст. 21 Закона N 66-ФЗ.

Глава III. ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ВЕДЕНИЯ
САДОВОДСТВА, ОГОРОДНИЧЕСТВА И ДАЧНОГО ХОЗЯЙСТВА

Статья 12. Утратила силу с 1 марта 2015 года. - Федеральный закон от 23.06.2014 N 171-ФЗ.

Статья 13. Определение потребности в земельных участках для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений

Комментарий к статье 13

1. Комментируемая статья закрепляет, что обеспечение граждан садовыми, огородными и дачными земельными участками является обязанностью органов местного самоуправления по месту жительства граждан. При этом, исходя из положений комментируемой статьи, данная обязанность реализуется в рамках определения потребности в земельных участках для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, а определение такой потребности осуществляется путем учета и регистрации заявлений граждан, нуждающихся в получении садовых, огородных или дачных земельных участков, и утверждения ими соответствующих списков лиц, подавших такие заявления.
Ранее ст. 14 Закона N 66-ФЗ, в редакции, действовавшей до 1 марта 2015 г., предусматривалась реализация рассматриваемой обязанности органа местного самоуправления также путем подбора органами местного самоуправления земельных участков из фонда перераспределения земель с учетом схем зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объединений граждан, формирование органом местного самоуправления персонального состава членов указанного объединения граждан, предоставление земельного участка после государственной регистрации такого объединения.
Однако данные положения не в полной мере соответствовали иным федеральным законам и не способствовали обеспечению граждан земельными участками для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства <1>. Так, согласно ст. 80 ЗК РФ фонд перераспределения земель создается в целях перераспределения земель для сельскохозяйственного производства, осуществления крестьянскими (фермерскими) хозяйствами их деятельности, расширения такой деятельности, создания и расширения личных подсобных хозяйств, ведения садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота в составе земель сельскохозяйственного назначения. Фонд перераспределения земель формируется за счет земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, поступающих в этот фонд в случае приобретения Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием права собственности на земельный участок по основаниям, установленным федеральными законами, за исключением случаев приобретения права собственности на земельный участок, изъятый для государственных или муниципальных нужд.
--------------------------------
<1> В связи с наличием специального порядка предоставления земельных участков для размещения садоводческих, огороднических и иных объединений, предусмотренного ст. ст. 13, 14 Закона N 66-ФЗ, ВС РФ придерживался позиции о неправомерности предоставления земельных участков по заявлениям инициативной группы граждан (Определения от 16 апреля 2015 г. по делу N 309-ЭС14-6056, от 21 апреля 2015 г. N 309-ЭС14-5958, от 25 апреля 2016 г. N 309-КГ16-1219). Подробнее см. комментарий к ст. 14.

Таким образом, ранее действовавшие нормы о выборе земельного участка только из фонда перераспределения земель существенно ограничивали возможности в получении земельных участков и не учитывали возможность нахождения земельных участков, предназначенных для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства, в границах населенного пункта (ст. 85 ЗК РФ, ст. 35 ГрК РФ). Схемы зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объединений граждан не согласовывались с документами территориального планирования, градостроительного зонирования. Непонятно, каким образом норма о формировании органом местного самоуправления персонального состава членов садоводческого, огороднического или дачного объединения граждан соотносилась с нормами Закона N 66-ФЗ и ГК РФ о создании соответствующих объединений граждан, поскольку их учредителями являются только физические лица, а роль органов местного самоуправления в данном процессе не урегулирована.
В целях устранения противоречий в законодательстве, а также учитывая существенное изменение в целом порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, указанные положения ст. 14 Закона N 66-ФЗ были исключены. Следует также отметить, что ЗК РФ на сегодняшний день не содержит норм, регулирующих вопросы "обеспечения граждан земельными участками", определяя только общий порядок предоставления земельных участков, а Закон N 66-ФЗ, в свою очередь, не содержит механизмов и способов выполнения данной обязанности. Таким образом, рассматриваемая обязанность органов местного самоуправления в настоящее время ограничивается, как было отмечено выше, учетом и регистрацией заявлений граждан, утверждением списков и определением потребности в земельных участках для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений.
2. Пункт 2 комментируемой статьи определяет основные правила регистрации и учета заявлений граждан, нуждающихся в получении садовых, огородных или дачных земельных участков.
В соответствии с ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу. При этом данный Закон не упоминает о необходимости учета заявлений граждан, в связи с чем можно сделать вывод, что процедура учета заявлений граждан, нуждающихся в получении садовых, огородных и дачных земельных участков, является специальным правилом работы с такими заявлениями.
Кроме того, комментируемым Законом предусматривается отдельная регистрация и отдельный учет данных заявлений, что, по нашему мнению, может выражаться в создании на уровне органа местного самоуправления какого-либо специального информационного ресурса внутреннего характера (реестра или перечня заявлений о предоставлении земельных участков), в том числе обеспечивающего соблюдение очередности учета этих заявлений (то есть с присвоением каждому заявителю очередного порядкового номера).
Порядок регистрации и учета заявлений граждан, нуждающихся в получении садовых, огородных или дачных земельных участков, как правило, устанавливается органом местного самоуправления.
Следует отметить, что Закон N 66-ФЗ не раскрывает, каких граждан можно считать "нуждающимися в получении садовых, огородных или дачных земельных участков". Анализ муниципальных правовых актов свидетельствует об отсутствии единого подхода к определению нуждаемости граждан в получении садовых, огородных или дачных земельных участков.
Так, в первом случае к ним относят любых граждан, проживающих (постоянно зарегистрированных) на территории соответствующего муниципального образования <1>, во втором в качестве условия отнесения к нуждающимся в получении садового, огородного или дачного земельного участка предусматривается также отсутствие у гражданина на праве собственности, пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования земельного участка на территории соответствующего муниципального образования или субъекта Российской Федерации <2>, в третьем - отсутствие факта предоставления гражданину данным органом местного самоуправления земельного участка соответствующего наименования <3>, в четвертом предусматривается также, что указанные граждане не должны были совершать сделки по отчуждению ранее предоставленного земельного участка <4>, в пятом предусмотрено такое условие, как отсутствие членства в садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом объединении граждан на момент обращения с заявлением <5>. Кроме того, в муниципальных правовых актах ряда муниципальных образований определяются отдельные категории граждан, которые считаются нуждающимися в получении садовых, огородных и дачных участков, независимо от соблюдения вышеуказанных условий, например инвалиды войны, участники Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий и др. <6>. В правовых актах отдельных муниципальных образований учитывается ситуация, если гражданам принадлежат земельные участки, размер которых менее установленного минимального размера земельного участка, предусматривается минимальный срок, в течение которого гражданин должен быть зарегистрирован на территории соответствующего муниципального образования <7>.
--------------------------------
<1> См., например: Порядок регистрации и учета граждан, нуждающихся в получении садовых, огородных или дачных земельных участков на территории муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края, утв. Постановлением администрации города Ставрополя от 12 февраля 2014 г. N 511 // Вечерний Ставрополь. 2014. N 34; 2015. N 156; Порядок регистрации и учета заявлений граждан, зарегистрированных по месту жительства на территории муниципального образования город Мурманск, нуждающихся в получении садовых, огородных или дачных земельных участков, утв. Постановлением администрации города Мурманска от 1 октября 2013 г. N 2666 // Вечерний Мурманск. 2013. N 184. С. 9 - 10; 2015. N 84. С. 7 - 8. N 144. С. 7.
<2> См., например: Порядок обеспечения граждан земельными участками под садоводство, огородничество и дачное хозяйство на территории городского округа Жуковский, утв. Постановлением администрации городского округа Жуковский Московской области от 10 ноября 2011 г. N 1943 // Авиаград Жуковский. 2011. N 48; 2012. N 24; Положение о порядке учета граждан, нуждающихся в получении садовых, огородных и дачных земельных участков на территории муниципального образования "Городской округ Подольск Московской области", утв. решением Совета депутатов городского округа Подольск Московской области от 4 мая 2012 г. N 17/7 // Подольский рабочий. 2012. N 33; Порядок учета граждан, нуждающихся в получении садовых, огородных или дачных земельных участков, утв. Постановлением администрации города Тюмени от 29 мая 2012 г. N 67-пк // Тюменский курьер. 2012. N 25; Порядок учета граждан, нуждающихся в получении садовых, огородных или дачных земельных участков, утв. Постановлением администрации города Ишима от 1 июня 2015 г. N 469 // Официальный вестник органов местного самоуправления города Ишима. 2015. N 38 (приложение к газете "Ишимская правда". 2015. N 71); Положение о порядке учета граждан, нуждающихся в получении садовых, огородных или дачных земельных участков на территории муниципального образования "город Ижевск", утв. Постановлением администрации города Ижевска от 13 мая 2015 г. N 405 // Известия Удмуртской Республики. 2015. N 50; Порядок организации учета граждан, нуждающихся в получении садовых, огородных или дачных земельных участков на территории городского округа "город Чита", утв. Постановлением администрации городского округа "город Чита" от 6 октября 2015 г. N 328 // Официальный сайт Администрации городского округа "город Чита" http://www.admm.chita.ru, 08.10.2015; Порядок учета граждан, нуждающихся в получении садовых, огородных или дачных земельных участков, утв. Постановлением администрации г. Иркутска от 19 июня 2015 г. N 031-06-580/5 // Иркутск официальный. 2015. N 32. Можно также отметить, что при установлении такого условия, как отсутствие у гражданина на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения иных земельных участков в разных муниципальных образованиях по-разному определяются виды разрешенного использования таких земельных участков (для садоводства, огородничества, ведения дачного хозяйства, либо также для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства и др.).
<3> См., например: Положение о порядке регистрации и учета заявлений граждан, нуждающихся в получении садовых, огородных или дачных земельных участков на территории Талдомского района Московской области, утв. решением Совета депутатов Талдомского муниципального района Московской области от 25 февраля 2015 г. N 11 // Заря. 2015. N 11.
<4> См., например: Положение о порядке регистрации и учета заявлений граждан, нуждающихся в получении садовых, огородных или дачных земельных участков на территории городского округа Звенигород, утв. решением Совета депутатов городского округа Звенигород Московской области от 18 июня 2015 г. N 52/18 // Звенигородские ведомости. 2015. N 26; Порядок организации учета граждан, нуждающихся в получении земельных участков для садоводства, огородничества и дачного хозяйства, и порядок предоставления земельных участков садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям граждан в муниципальном образовании "город Ханты-Мансийск", утв. Постановлением администрации города Ханты-Мансийска от 14 ноября 2014 г. N 1096 // Самарово - Ханты-Мансийск. 2014. N 48.
<5> См., например: Порядок регистрации и учета заявлений граждан, нуждающихся в получении садовых, огородных или дачных земельных участков на территории городского округа - города Барнаула Алтайского края, утв. решением городской Думы от 23 декабря 2014 г. N 403 // Вечерний Барнаул. 2014. N 195; Порядок постановки на учет граждан в качестве нуждающихся в получении садоводческих, огороднических и дачных земельных участков на территории муниципального образования "Светловский городской округ", утв. Постановлением администрации муниципального образования "Светловский городской округ" от 24 декабря 2014 г. N 1116 // Светловские вести. 2015. N 2.
<6> См., например: Положение о порядке регистрации и учета заявлений граждан, нуждающихся в получении садовых, огородных или дачных земельных участков на территории городского округа Звенигород, утв. решением Совета депутатов городского округа Звенигород Московской области от 18 июня 2015 г. N 52/18.
<7> См., например: Порядок организации учета граждан, нуждающихся в получении земельных участков для садоводства, огородничества и дачного хозяйства, и порядок предоставления земельных участков садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям граждан в муниципальном образовании "город Ханты-Мансийск", утв. Постановлением администрации города Ханты-Мансийска от 14 ноября 2014 г. N 1096.

Таким образом, можно констатировать, что возможность постановки на учет гражданина для получения садового, огородного или дачного земельного участка различается в муниципальных образованиях и зависит от того, каким образом в конкретном муниципальном образовании определены критерии "нуждаемости в получении садовых, огородных и дачных земельных участков".
3. Абзацем 2 п. 2 комментируемой статьи предусмотрено включение в отдельный список граждан, имеющих в соответствии с законодательством Российской Федерации или субъектов Российской Федерации преимущественное право на получение садовых, огородных или дачных земельных участков.
Обратим внимание, что в федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации не предусматривается непосредственно "преимущественное право" отдельных граждан на получение садовых, огородных или дачных земельных участков. Так, ст. 17 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" предусмотрено первоочередное право инвалидов и семей, имеющих в своем составе инвалидов, на получение земельных участков для ведения дачного хозяйства и садоводства <1>. Федеральными законами от 15 января 1993 г. N 4301-1 "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров Ордена Славы" <2> и от 9 января 1997 г. N 5-ФЗ "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда, Героям Труда Российской Федерации и полным кавалерам ордена Трудовой Славы" <3> предусмотрено бесплатное предоставление Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации, полным кавалерам ордена Славы, Героям Социалистического Труда, Героям Труда Российской Федерации, полным кавалерам ордена Трудовой Славы в собственность земельных участков для дачного строительства, ведения садоводства и огородничества. Федеральным законом от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" предусмотрено преимущество участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий при вступлении в садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан (ст. ст. 15, 16) <4>. Законом Российской Федерации от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" предусмотрено внеочередное вступление граждан, получивших или перенесших лучевую болезнь и другие заболевания, связанные с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы или с работами по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, и инвалидов вследствие чернобыльской катастрофы в садоводческие товарищества (кооперативы) <5>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4563.
<2> РГ. 1993. N 27.
<3> СЗ РФ. 1997. N 3. Ст. 349.
<4> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 168.
<5> ВСНД и ВС РСФСР. 1991. N 21. Ст. 699.

Анализ законов ряда субъектов Российской Федерации показал, что ими в основном установлены преимущественное право или право на первоочередное вступление в садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан для тружеников тыла <1>, для реабилитированных лиц и граждан, пострадавших от необоснованных политических репрессий <2>, либо для всех указанных категорий граждан <3>. В ряде субъектов Российской Федерации преимущество при вступлении в садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан предусмотрено для ветеранов труда <4>. Интересно также отметить иные категории граждан, для которых отдельными субъектами Российской Федерации установлено преимущественное право на вступление в садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие объединения граждан (или их отдельные виды), это: участники боевых действий <5>, участники разминирования территории Псковской области <6>, бывшие участники разминирования территории Курской области в 1943 - 1948 гг. <7>, лица, награжденные медалью "За оборону Ленинграда" и знаком "Житель блокадного Ленинграда" <8>.
--------------------------------
<1> См., например: Закон Волгоградской области от 3 марта 2005 г. N 1016-ОД "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Волгоградской области" // Волгоградская правда. 2005. N 42; Закон Кабардино-Балкарской Республики от 29 декабря 2004 г. N 57-РЗ "О государственной социальной поддержке отдельных категорий граждан в Кабардино-Балкарской Республике" // Кабардино-Балкарская правда. 2004. N 320 - 321; Закон Республики Мордовия от 28 декабря 2004 г. N 102-З "О мерах социальной поддержки отдельных категорий населения, проживающего в Республике Мордовия" // Известия Мордовии. 2004. N 198-21; Закон Псковской области от 11 января 2005 г. N 401-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Псковской области" // Псковская правда. 2005. N 7; Закон Оренбургской области от 2 ноября 2004 г. N 1523/254-III-ОЗ "О мерах социальной поддержки ветеранов труда, граждан, приравненных к ветеранам труда и лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной Войны" // Южный Урал. 2004. N 213. С. 4; Закон Республики Ингушетии от 31 декабря 2004 г. N 38-рз "О социальной поддержке ветеранов труда и лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной Войны с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года"; Закон Чувашской Республики от 24 ноября 2004 г. N 43 "О социальной поддержке тружеников тыла военных лет и ветеранов труда" // СЗ ЧР. N 11. Ст. 690.
<2> См., например: Закон Московской области от 23 марта 2006 г. N 36/2006-ОЗ "О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Московской области" // Ежедневные Новости. Подмосковье. 2006. N 56; Закон Рязанской области от 29 декабря 2004 г. N 170-ОЗ "О мерах социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий" // Рязанские ведомости. 2004. N 274 - 275; Закон Амурской области от 5 декабря 2005 г. N 99-ОЗ "О социальной поддержке граждан отдельных категорий" // Амурская правда. 2005. N 247. Ст. ст. 1, 2; N 248. Ст. ст. 3 - 10, приложения N 1, 2; Закон Республики Адыгея от 8 ноября 2006 г. N 30 "О внесении изменений в Закон Республики Адыгея "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Республики Адыгея" // СЗ РА. 2006. N 11.
<3> См., например: Закон города Москвы от 3 ноября 2004 г. N 70 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы" // Вестник мэра и правительства Москвы. 2004. N 68; Закон Кировской области от 7 декабря 2004 г. N 280-ЗО "О мерах социальной поддержки ветеранов труда, тружеников тыла и жертв политических репрессий" // Вятский край. 2004. N 233 - 234 (3401 - 3402).
<4> См., например: Закон Республики Башкортостан от 13 октября 1994 г. N ВС-25/38 "О ветеранах войны, труда и вооруженных сил" // Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1995. N 3 (33). Ст. 83; Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 1997. N 5 (59). Ст. 290; Закон Республики Северной Осетии - Алании от 5 марта 2005 г. N 20-РЗ "О мерах социальной поддержки ветеранов" // Северная Осетия. 2005. N 53 (24354).
<5> Закон Кировской области от 14 февраля 2001 г. N 244-ЗО "О социальной поддержке в Кировской области участников боевых действий и членов семей погибших (умерших) и пропавших без вести в ходе вооруженных конфликтов немеждународного характера, контртеррористических операций, в зонах чрезвычайного положения на территории Российской Федерации, территориях республик бывшего СССР" // Вестник Кировской областной Думы и администрации области. 2001. N 1 (34).
<6> Закон Псковской области от 11 января 2005 г. N 401-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Псковской области" // Псковская правда. 2005. N 7.
<7> Решение Курского областного Совета народных депутатов от 7 сентября 1992 г. N 96 "О предоставлении льгот бывшим участникам разминирования территории области в 1943 - 1948 гг.".
<8> Решение Президиума Московского городского Совета народных депутатов от 29 декабря 1990 г. N 1 "О дополнительных льготах гражданам, пережившим блокаду Ленинграда в период Великой Отечественной Войны" // Ведомости Московской городской Думы. 2004. N 12. Ст. 299.

Законом Республики Северной Осетии - Алании от 5 марта 2005 г. N 20-РЗ "О мерах социальной поддержки ветеранов", помимо преимущества при вступлении в садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан для ветеранов труда, ветеранов военной службы и ветеранов государственной службы, также предусмотрено одноразовое бесплатное получение земельного участка для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства <1>.
--------------------------------
<1> Северная Осетия. 2005. N 53 (24354).

4. Анализ положений ЗК РФ и комментируемого Закона позволяет сделать вывод, что само по себе включение в утвержденный список лиц, подавших заявления о предоставлении садовых, огородных и дачных земельных участков, не гарантирует в настоящее время и не гарантировало ранее дальнейшее предоставление земельного участка <1>.
--------------------------------
<1> Так, специалистами указывалось, что норму об обязанности органов местного самоуправления обеспечить граждан по первому их требованию дачными, садовыми или огородными земельными участками не следует понимать буквально. Кроме желания граждан и органов местного самоуправления исполнить соответствующие требования, для этого должны быть и объективные условия. Под последними понимается наличие в муниципальном образовании свободных от прав третьих лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, которые в соответствии с градостроительной документацией (генеральным планом и правилами землепользования и застройки) предназначены для предоставления гражданам для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства. Отмечалась совершенно обычная ситуация (особенно в условиях крупного города), когда орган местного самоуправления не располагает такими участками, поскольку все свободные (незастроенные) территории запланированы под жилую, общественно-деловую и иную застройку (см.: Анисимов А.П., Васильчук Ю.В., Чикильдина А.Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан". М.: ГроссМедиа; РОСБУХ, 2008).

Так, в частности, гражданину, включенному в соответствующий список, либо садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому объединению граждан, созданному такими гражданами, может быть отказано в предоставлении земельного участка по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, либо соответствующее муниципальное образование на момент утверждения списка данных граждан может не обладать земельными участками, предназначенными для садоводства, огородничества и дачного хозяйства. Однако данный факт сам по себе не может являться основанием для отказа во включении гражданина в указанный список.
В этой связи считаем необходимым обратить внимание на позицию Конституционного Суда РФ по схожему правовому вопросу. Так, в Определении от 21 февраля 2008 г. N 121-О-О разъяснено, что для реализации права на получение в собственность земельного участка для индивидуального жилищного строительства должен быть соблюден порядок его формирования и постановки на государственный кадастровый учет, что обусловливает необходимость предварительного проведения уполномоченными органами ряда связанных с этим мероприятий. Отсутствие возможности формирования земельного участка для индивидуального жилищного строительства в границах городского поселения может быть обусловлено особенностями развития данного поселения с учетом градостроительных, экологических и иных норм, что само по себе не может рассматриваться как нарушение конституционных прав и свобод граждан.
Вызывает интерес и норма о том, что списки граждан, подавших заявления о предоставлении садового, огородного или дачного земельного участка, не только утверждаются органом местного самоуправления, но и доводятся до сведения заинтересованных лиц. В данном случае, по нашему мнению, следует учитывать положения Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ "О персональных данных", предусматривающего ответственность за распространение персональных данных без согласия субъекта персональных данных.
5. Пункт 4 комментируемой статьи предусматривает, что орган местного самоуправления: 1) утверждает список граждан, подавших заявление о предоставлении садовых, огородных или дачных земельных участков; 2) на основании указанного списка определяет потребности в соответствующих земельных участках.
С учетом положений ЗК РФ и ГрК РФ можно сделать вывод, что такие списки граждан могут использоваться для целей определения потребности в земельных участках, предназначенных для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, например, в целях определения размеров территориальных зон, в которых допускается ведение садоводства, огородничества и дачного хозяйства (ч. ч. 3, 9, 10 ст. 35 ГрК РФ), а также для иных целей, не запрещенных законом, например:
- в целях направления предложений о предоставлении земельных участков в адрес лиц, относящихся к льготным категориям граждан, имеющим право на бесплатное, внеочередное или первоочередное право на получение соответствующих земельных участков, в случаях, если у органа местного самоуправления имеется возможность обеспечения указанных граждан садовыми, огородными или дачными земельными участками;
- в целях обоснования целесообразности введения в штат федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления специалистов по вопросам развития дачного хозяйства, садоводства и огородничества (подп. 1 п. 2 ст. 35 Закона N 66-ФЗ);
- в целях осуществления мероприятий, направленных на создание гражданами, включенными в такие списки, садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан для дальнейшего предоставления земельных участков в порядке, предусмотренном ЗК РФ, в том числе в порядке ведения просветительской и агитационной работы в целях популяризации ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства (подп. 3 п. 2 ст. 35 Закона N 66-ФЗ).
5. В отношении утвержденных органом местного самоуправления списков граждан, подавших заявление о предоставлении садового, огородного или дачного земельного участка, необходимо отметить следующее.
Сложившаяся до 1 марта 2015 г. судебная практика относительно необходимости наличия утвержденных органом местного самоуправления списков граждан, подавших заявления о предоставлении садовых, огородных и дачных земельных участков, для целей предоставления земельных участков садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям, носила противоречивый характер.
Так, в Определении ВАС РФ от 5 июля 2012 г. N ВАС-5355/12 указывается, что "...доводы о непредставлении заявителем списка членов кооператива, утвержденного органом местного самоуправления... были предметом исследования судов и отклонены как не основанные на нормах закона". В то же время в Определении ВС РФ от 16 апреля 2015 г. по делу N 309-ЭС14-6056 делается вывод о том, что списочное количество нуждающихся в предоставлении дачных земельных участков граждан является существенным критерием для определения площади земельного участка для его бесплатного предоставления, в том числе на праве аренды.
Как было указано выше, с 1 марта 2015 г. существенно изменился порядок предоставления земельных участков в целях ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства. При этом ни ЗК РФ, ни Закон N 66-ФЗ не предусматривают необходимости предоставления утвержденных органом местного самоуправления списков граждан, изъявивших желание вести садоводство, огородничество или дачное хозяйство. В целом с 1 марта 2015 г. вопрос о необходимости включения в список лиц, нуждающихся в получении садового, огородного или дачного земельного участка, во многом теряет свою актуальность, поскольку законодатель в гл. V.1 ЗК РФ впервые на уровне федерального закона урегулировал порядок предоставления земельных участков гражданам, которые не являются членами садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений и не планируют ими становиться.

Статья 14. Предоставление земельных участков для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства

Комментарий к статье 14

1. С 1 марта 2015 г. комментируемая статья действует в новой редакции, что связано с реформированием в целом земельного законодательства в части предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (Федеральный закон N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации").
Сложившаяся до 1 марта 2015 г. практика применения ЗК РФ и Закона N 66-ФЗ предоставления земельных участков характеризовалась наличием противоречий по многим ключевым вопросам.
Так, в Определении от 3 сентября 2014 г. N 44-КГ14-4 ВС РФ отметил, что существующее законодательство не ограничивает возможность предоставления гражданину земельного участка для ведения садоводства индивидуально и, следовательно, граждане вправе подавать заявления о предоставлении земельного участка для указанных целей в общем порядке, установленном ЗК РФ. Иной вывод приводится в Обзоре судебной практики ВС РФ за четвертый квартал 2013 г., утвержденном Президиумом ВС РФ 4 июня 2014 г., где указывалось, что существующее земельное законодательство закрепляет возможность предоставления земельных участков сельскохозяйственного назначения для осуществления садоводства, огородничества и ведения дачного хозяйства только гражданам, входящим в состав соответствующего некоммерческого объединения. При этом выделение названных земель гражданам в индивидуальном порядке законом не предусмотрено.
Кроме того, ВС РФ придерживался позиции, согласно которой предоставление земельного участка для ведения садоводства, дачного хозяйства, огородничества исключительно по общим нормам ЗК РФ без учета требований Закона N 66-ФЗ неправомерно. Суд указывал, что ст. ст. 13 и 14 Закона N 66-ФЗ предусмотрен специальный порядок предоставления земельных участков для размещения садоводческих, огороднических и иных объединений. При этом Законом N 66-ФЗ не предусмотрено обращение по вопросу предоставления земельного участка в орган местного самоуправления по месту нахождения испрашиваемого участка инициативной группой граждан, в связи с чем, по мнению ВС РФ, такие действия в силу п. 1 ст. 14 указанного Закона должны совершаться органом местного самоуправления по месту жительства граждан с учетом утвержденного списка нуждающихся (Определения от 16 апреля 2015 г. по делу N 309-ЭС14-6056, от 21 апреля 2015 г. N 309-ЭС14-5958, от 25 апреля 2016 г. N 309-КГ16-1219).
Наряду с названными позициями судов высших инстанций в их отдельных решениях указывалось также на возможность предоставления земельных участков объединениям садоводов, огородников и дачников в соответствии с правилами ст. 34 ЗК РФ (предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством) (например, Определение ВАС РФ от 5 июля 2012 г. N ВАС-5355/12) <1>.
--------------------------------
<1> Более подробно о спорах и проблемах, возникающих ранее при предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства, см.: Бутовецкий А.И. Предоставление земельных участков для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства в свете земельной реформы // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. N 10. С. 80 - 96.

Как уже отмечалось, с момента введения в действие Закона N 171-ФЗ (основные положения вступили в силу с 1 марта 2015 г.) порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе земельных участков, предназначенных для садоводства, огородничества и дачного хозяйства, концептуально изменился.
Одно из наиболее существенных изменений - это установление приоритета ЗК РФ перед Законом N 66-ФЗ в части правового регулирования вопросов предоставления земельных участков для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства.
В связи с этим ни комментируемая статья, ни Закон N 66-ФЗ в целом не регулируют данный вопрос, ограничиваясь установлением отдельных особенностей, связанных с коллективным характером отношений в области садоводства, огородничества, дачного хозяйства.
С 1 марта 2015 г. садоводы, огородники и дачники, в том числе создав юридическое лицо, не связаны необходимостью поиска земельных участков, учтенных в схемах зонирования территорий для размещения соответствующих объединений. Со дня вступления в силу Закона N 171-ФЗ заинтересованные лица вправе подготовить схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории (в случае если отсутствует утвержденный проект межевания территории или сформированный земельный участок) и обратиться с заявлением о предоставлении заинтересовавшего их земельного участка.
Кроме того, важно отметить, что ЗК РФ установил разные порядки предоставления земельных участков для коллективного ведения дачного хозяйства, садоводства, огородничества (то есть предоставления земельных участков юридическим лицам), а также напрямую закрепил возможность предоставления земельных участков для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства гражданам индивидуально.
Таким образом, исходя из норм ЗК РФ, можно выделить следующие способы предоставления земельных участков:
1) для ведения дачного хозяйства (за исключением случая предоставления земельного участка на основании заявления конкретного гражданина), то есть по факту для коллективного ведения дачного хозяйства.
Предоставление земельного участка в данном случае осуществляется в собственность за плату или в аренду по результатам проведения аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или на право заключения договора аренды такого земельного участка. Участником такого аукциона могут быть только юридические лица, при этом ими могут быть как некоммерческие организации, созданные гражданами, так и иные некоммерческие или коммерческие юридические лица <1>.
--------------------------------
<1> Следует обратить внимание и на то, что при таком подходе законодателя дачное строительство приобретает четкий коммерческий оттенок, поскольку право на участие в таких аукционах не ограничено и для коммерческих организаций, которые могут осуществлять такую деятельность (в том числе продажу дачных и жилых домов, организацию отдыха граждан на дачных земельных участках) исключительно с целью извлечения прибыли. Вместе с тем ранее ВС РФ в Определении от 31 марта 2015 г. N 305-КГ15-2124 делался вывод о невозможности коммерческой организации использовать земельный участок, предназначенный для дачного строительства, по целевому назначению ввиду того, что такая организация не относится к числу юридических лиц, предусмотренных Законом N 66-ФЗ.

Представляется, что такой подход законодателя связан с тем, что в последнее время фактически стираются различия между дачным строительством и индивидуальным жилищным строительством. Тем более учитывая, что в связи с изменениями, внесенными в ЗК РФ Федеральными законами от 28 декабря 2013 г. N 446-ФЗ и от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ, для ведения дачного хозяйства не могут предоставляться земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения.
Указанные аукционы могут проводиться как по инициативе органов публичной власти, так и по инициативе заинтересованных лиц. При этом ЗК РФ установлена как обязанность органов власти отреагировать на заявление заинтересованного лица о проведении аукциона, так и закрытый перечень оснований, при наличии которых земельный участок не может быть предметом аукциона (ст. 39.8 ЗК РФ). Договор аренды земельного участка заключается на срок, указанный в извещении о проведении аукциона, который может составлять от трех до пяти лет. По договору аренды юридическое лицо, с которым заключен такой договор, должно обеспечить подготовку в отношении земельного участка проекта планировки и проекта межевания территории, а также проведение кадастровых работ, необходимых для образования земельных участков в соответствии с утвержденным проектом межевания территории (ст. 39.8 ЗК РФ). В случае если договор аренды земельного участка был заключен с некоммерческой организацией, созданной гражданами, земельные участки, образованные из такого земельного участка, предоставляются без проведения торгов в собственность за плату или в аренду гражданам - членам такой организации, а земельный участок, относящийся к имуществу общего пользования, - в собственность за плату или в аренду юридическому лицу (подп. 3, 5 п. 2 ст. 39.3, подп. 7 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ). При этом договор аренды таких земельных участков заключается на срок до сорока девяти лет по выбору заявителя (п. 8 ст. 39.8 ЗК РФ);
2) для ведения коллективного садоводства, огородничества.
В данном случае земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются первоначально в безвозмездное пользование и только некоммерческим организациям, созданным гражданами (подп. 11 п. 2 ст. 39.10 ЗК РФ).
Такой подход представляется вполне логичным, поскольку установление платности при использовании земельных участков объединениями садоводов и огородников на период разработки и утверждения документации по планировке территории влечет необходимость поиска такими объединениями денежных средств, являющихся источниками уплаты арендной платы.
В связи с этим следует отметить, что ни один из видов взносов, вносимых членами садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ, партнерств или потребительских кооперативов (целевые, членские, вступительные, паевые, дополнительные), не рассматривается в Законе N 66-ФЗ как источник уплаты арендной платы в указанных случаях.
Учитывая безвозмездный характер получения земельного участка, законодатель установил требования к обоснованности размеров таких земельных участков. Договор безвозмездного пользования заключается на срок по выбору заявителя, который не должен превышать пяти лет.
По договору безвозмездного пользования некоммерческая организация обязана обеспечить подготовку в отношении соответствующего земельного участка проекта планировки территории и проекта межевания территории (только проекта межевания - в случае предоставления земельного участка для ведения огородничества), а также проведение кадастровых работ, необходимых для образования земельных участков в соответствии с утвержденным проектом межевания территории.
Образованные земельные участки предоставляются без проведения торгов в собственность за плату или в аренду на срок до сорока девяти лет членам соответствующего объединения, а земельные участки, отнесенные к имуществу общего пользования, - бесплатно в собственность данной некоммерческой организации или в случаях, предусмотренных федеральным законом, в общую собственность членов данной некоммерческой организации (подп. 3 п. 2 ст. 39.3, п. 3 ст. 39.5, подп. 7 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ).
При этом вид права, на котором член садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения желает приобрести земельный участок, определяется самим заявителем путем указания в заявлении о предоставлении земельного участка (подп. 5 п. 1 ст. 39.17 ЗК РФ).
Также следует отметить, что федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены отдельные категории граждан, которым земельные участки предоставляются в собственность бесплатно (п. 7 ст. 39.5 ЗК РФ).
Одним из документов, необходимых для предоставления земельных участков членам организации, является решение общего собрания членов о распределении образованных или образуемых земельных участков между членами садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения с указанием условных номеров земельных участков согласно проекту межевания территории;
3) для ведения садоводства, дачного хозяйства по заявлению отдельного гражданина.
В этом случае предоставление земельного участка осуществляется в порядке, установленном ст. 39.18 ЗК РФ, предусматривающей размещение и опубликование уполномоченным органом извещения о предоставлении земельного участка для указанных целей. Если по истечении тридцати дней со дня опубликования указанного извещения заявления иных граждан о намерении участвовать в аукционе не поступили, осуществляется предоставление земельного участка без торгов в собственность за плату или в аренду на срок по выбору заявителя, но не более чем на сорок девять лет. При поступлении заявлений иных граждан о намерении участвовать в аукционе предоставление земельного участка осуществляется по результатам аукциона. При этом участником такого аукциона могут быть только граждане (п. 10 ст. 39.11 ЗК РФ).
Указанный порядок не применяется в случае предоставления земельного участка для ведения садоводства, дачного хозяйства гражданам, в отношении которых федеральными законами или законами субъекта Российской Федерации предусмотрено право на приобретение земельных участков для указанных целей в первоочередном или внеочередном порядке (п. 8 ст. 39.14 ЗК РФ). В этом случае осуществляется предоставление земельного участка в аренду без проведения торгов по заявлению заинтересованного лица в порядке, предусмотренном ст. ст. 39.14 - 39.17 ЗК РФ. Арендная плата в таком случае определяется в размере не выше размера земельного налога, рассчитанного в отношении такого земельного участка (подп. 3 п. 5 ст. 39.7 ЗК РФ).
Не применяется порядок, установленный ст. 39.18 ЗК РФ, исходя из его правовой природы также в случае, если согласно федеральным законам, законам субъектов РФ для отдельных категорий граждан предусмотрено предоставление земельных участков для указанных целей в собственность бесплатно. В этом случае предоставление земельных участков осуществляется в соответствии со ст. 39.19 ЗК РФ в порядке, установленном законами субъектов РФ, а при их отсутствии - ст. ст. 39.14 - 39.17 ЗК РФ (ч. 19 ст. 34 Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ);
4) для ведения огородничества по заявлению отдельного гражданина.
В соответствии с подп. 19 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ в этом случае без проведения торгов заключается договор аренды земельного участка на срок до трех лет. Гражданин вправе заключить новый договор аренды такого земельного участка для ведения огородничества, подав соответствующее заявление до дня истечения срока действия договора аренды такого земельного участка. В настоящее время возможность выкупа такого земельного участка ЗК РФ не предусмотрена, за исключением выкупа таких земельных участков на аукционе (ст. ст. 39.11, 39.12 ЗК РФ) либо их приобретения в собственность за плату без проведения торгов собственниками зданий, сооружений (ст. 39.20 ЗК РФ).
В связи с тем что многие садоводы, дачники, огородники не оформили права на ранее предоставленные земельные участки, представляется целесообразным отметить две ситуации, возникающие в связи с таким переоформлением.
1. Земельный участок был предоставлен гражданину до введения в действие Земельного кодекса РФ для ведения дачного хозяйства, огородничества, садоводства на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, либо в акте, свидетельстве или другом документе, устанавливающих или удостоверяющих право гражданина на земельный участок, не указано право, на котором предоставлен такой земельный участок, или невозможно определить вид этого права.
В этих случаях гражданин вправе зарегистрировать право собственности на такой земельный участок в соответствии со ст. 25.2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (с 1 января 2017 г. в соответствии со ст. 49 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости"), за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность. При этом какого-либо решения органа государственной власти или органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка не требуется (п. 9.1 ст. 3 Закон N 137-ФЗ).
Необходимо учитывать, что до 1 января 2018 г. отсутствие в государственном кадастре недвижимости в отношении земельного участка, предоставленного для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства, сведений о координатах характерных точек границ такого земельного участка или при наличии пересечений одной из границ такого земельного участка границ другого земельного участка не является основанием для приостановления или отказа в государственной регистрации прав на такой земельный участок (п. 1 ст. 19 Закона N 122-ФЗ). При этом сама норма о регистрации права собственности на земельный участок сроком не ограничена.
Вместе с тем обратим внимание на определенную законодательную непоследовательность. Так, в связи со вступлением в силу Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" с 1 января 2017 г. Федеральный закон от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" признается утратившим силу. В свою очередь, вступающий в силу Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" вообще не содержат положений о запрете на распоряжение земельными участками, в отношении которых в государственном кадастре недвижимости отсутствуют сведения о местоположении их границ.
2. Другая ситуация и, соответственно, иной порядок оформления прав на земельные участки в случае, когда земельные участки предоставлялись садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому объединению граждан и граждане свои права на земельные участки не оформили.
Ранее порядок приобретения земельных участков в указанном случае регулировался ст. 28 Закона N 66-ФЗ, вместе с тем практика ее применения носила противоречивый характер: возникали споры о дате, до которой должен был быть предоставлен участок объединению, о времени членства в объединении, об основании предоставления земельного участка объединению (право постоянного (бессрочного) пользования или аренда) и т.п.
Как отметил ВС РФ в Обзоре судебной практики, правоприменительная практика свидетельствует, что в судах единообразный подход к применению законодательства, регулирующего предоставление в собственность земельных участков в порядке приватизации, не сложился <1>. Кроме того, возможность приобретения земельного участка в соответствии с данной нормой зависела от выдачи правлением объединения необходимых заключений, что на практике зачастую приводило к злоупотреблениям и конфликтам внутри объединений.
--------------------------------
<1> На практике отмечалось значительное количество случаев, когда органы государственной власти и органы местного самоуправления принимали решения об отказе в предоставлении садовых, огородных и дачных земельных участков, ставя при этом возможность бесплатного предоставления земельного участка в зависимость от даты вступления гражданина в члены объединения. Такая позиция, безусловно, не была основана на положениях Закона N 66-ФЗ, на что, в частности, указал ВС РФ. Так, в Обзоре судебной практики ВС РФ указано, что "...судебной коллегией правильно было обращено внимание на то, что указанная норма закона не ставит вопрос о передаче земельных участков в собственность бесплатно в зависимость от времени формирования занимаемого садоводом земельного участка и момента принятия гражданина в члены садоводческого товарищества. Как правильно указал суд апелляционной инстанции, для передачи земельного участка члену СНТ в собственность бесплатно необходимо только, чтобы участок входил в территорию садоводческого объединения, выделенную до введения в действие названного Федерального закона, и чтобы заинтересованное лицо, испрашивающее участок в собственность, являлось членом такого объединения".

Учитывая сложившуюся ситуацию, ст. 28 Закона 66-ФЗ с 1 марта 2015 г. была признана утратившей силу, а порядок приобретения прав на земельные участки в данном случае урегулирован п. п. 2.7 - 2.10 ст. 3 Закона N 137-ФЗ.
Так, до 31 декабря 2020 г. члены садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан имеют право независимо от даты вступления в члены указанного объединения <1> приобрести земельный участок, предназначенный для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства, без проведения торгов в собственность бесплатно, если такой земельный участок соответствует в совокупности следующим условиям:
--------------------------------
<1> Интересно в связи с этим отметить Положение об особенностях предоставления в собственность граждан земельных участков, расположенных на территориях садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений граждан, находящихся в муниципальной собственности муниципального образования "город Псков", утвержденное решением Псковской городской Думы от 30 марта 2016 г. N 1862, которым предусмотрено опубликование сведений о наличии нераспределенных между членами садоводческих, огороднических, дачных объединений граждан земельных участков, образованных из земельного участка, предоставленного до дня вступления в силу Закона N 137-ФЗ, возможность любого гражданина вступить в соответствующее объединение и приобрести земельный участок в собственность бесплатно при соблюдении условий, установленных п. 27 ст. 3 Закона N 137-ФЗ.

- земельный участок образован из земельного участка, предоставленного до дня вступления в силу Закона N 137-ФЗ для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства указанному объединению либо иной организации, при которой было создано или организовано указанное объединение;
- по решению общего собрания членов указанного объединения (собрания уполномоченных) о распределении земельных участков между членами указанного объединения либо на основании другого устанавливающего распределение земельных участков в указанном объединении документа земельный участок распределен данному члену указанного объединения;
- земельный участок не является изъятым из оборота, ограниченным в обороте и в отношении земельного участка не принято решение о резервировании для государственных или муниципальных нужд.
2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает правила определения предельного размера земельного участка, который может быть предоставлен в безвозмездное пользование садоводческому или огородническому некоммерческому объединению граждан <1>. При этом законодатель поставил расчет предельного размера земельного участка в зависимость от максимального размера садовых или огородных земельных участков.
--------------------------------
<1> Следует отметить, что ранее, при отсутствии соответствующих положений в федеральном законодательстве, некоторые специалисты давали рекомендации по расчету площади земельных участков, предназначенных для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан (см., например: Комментарий к Федеральному закону "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (постатейный) / Под ред. И.А. Алтухова. М.: ИНФРА-М; НОРМА, 1998; Комментарий к Федеральному закону "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (постатейный) / Под ред. А.А. Байтеновой, Н.И. Кресниковой. М.: Юстицинформ, 2006).

До 1 марта 2015 г. в соответствии с п. 1 ст. 33 ЗК РФ предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения садоводства, огородничества, дачного строительства, устанавливались законами субъектов Российской Федерации. В настоящее время согласно п. 1 ст. 11.9 ЗК РФ предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты, определяются такими градостроительными регламентами.
Однако в настоящее время продолжают действовать и ранее принятые законы субъектов Российской Федерации. В связи с этим на практике может возникнуть вопрос о том, каким документом - законом субъекта Российской Федерации или градостроительным регламентом руководствоваться при определении предельного размера земельного участка в целях его предоставления некоммерческому объединению граждан для ведения садоводства или огородничества.
Согласно ч. 20 ст. 34 Закона N 171-ФЗ до утверждения в установленном ГрК РФ порядке правил землепользования и застройки для целей образования и предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, применяются установленные до дня вступления в силу данного Закона в соответствии со ст. 33 ЗК РФ предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков.
Таким образом, законодатель расставил приоритеты при определении размеров земельных участков в целях их предоставления - предельные размеры, установленные градостроительным регламентом, а при его отсутствии - предельные размеры, ранее установленные в соответствии со ст. 33 ЗК РФ законами субъектов Российской Федерации. При этом такие законы должны были быть приняты до 1 марта 2015 г.
Вместе с тем представляется, что при разработке правил землепользования и застройки органы местного самоуправления могут учитывать предельные размеры земельных участков, ранее установленные законами субъектов Российской Федерации, для определенных целей.
Следует отметить, что в ряде случаев федеральными законами установлены размеры земельных участков, предоставляемых отдельным категориям граждан. Так, Законом Российской Федерации от 15 января 1993 г. N 4301-1 "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы", Федеральным законом от 9 января 1997 г. N 5-ФЗ "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда, Героям Труда Российской Федерации и полным кавалерам ордена Трудовой Славы" предусмотрено бесплатное предоставление в собственность земельных участков для ведения садоводства и огородничества в размерах, установленных в соответствии с Земельным кодексом РФ, но не менее чем 0,20 га в городах и поселках городского типа и 0,40 га в сельской местности для Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы и не менее чем 0,08 га в городах и поселках городского типа и 0,25 га в сельской местности для Героев Социалистического Труда, Героев Труда Российской Федерации, полных кавалеров ордена Трудовой Славы.
Данные нормы не в полной мере согласуются с положениями ЗК РФ в части предельных размеров земельных участков и, как видится, могут быть реализованы только в случае предоставления земельных участков в индивидуальном порядке.
3. Пункт 4 комментируемой статьи впервые на законодательном уровне определил, каким образом должно осуществляться распределение земельных участков между членами садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан: на основании двух документов - проекта межевания территории и решения общего собрания членов соответствующего объединения (собрания уполномоченных). Вместе с тем согласно п. 1.1 ст. 21 Закона N 66-ФЗ указанное решение не может приниматься общим собранием, проводимым в форме собрания уполномоченных. О проекте межевания территории подробнее см. комментарий к ст. 32.

Статья 15. Утратила силу с 1 марта 2015 года. - Федеральный закон от 23.06.2014 N 171-ФЗ.

Глава IV. СОЗДАНИЕ САДОВОДЧЕСКИХ, ОГОРОДНИЧЕСКИХ
И ДАЧНЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОБЪЕДИНЕНИЙ. ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ
ЧЛЕНОВ САДОВОДЧЕСКИХ, ОГОРОДНИЧЕСКИХ И ДАЧНЫХ
НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОБЪЕДИНЕНИЙ

Статья 16. Создание садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения

Комментарий к статье 16

1. Как видно из п. 1 комментируемой статьи, садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое объединение может быть создано двумя способами: путем его учреждения гражданами либо в результате реорганизации садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения. В то же время исходя из базового определения, содержащегося в ст. 1 комментируемого Закона, садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое объединение - это организация, учрежденная гражданами.
Тем не менее ставить под сомнение возможность создания некоммерческого товарищества, потребительского кооператива или некоммерческого партнерства садоводов, огородников и дачников в результате реорганизации ранее созданного объединения ввиду противоречия ст. 1 Закона N 66-ФЗ не следует, поскольку такой способ создания юридических лиц соответствует ст. 57 ГК РФ. Скорее всего, при формулировании определения объединения в ст. 1 комментируемого Закона целесообразнее было бы использовать формулировку "организация, созданная гражданами", а не "организация, учрежденная гражданами".
Данная позиция в большей степени соответствует ст. 50.1 ГК РФ, согласно которой юридическое лицо может быть создано на основании решения учредителя (учредителей) об учреждении юридического лица.
Таким образом, с точки зрения ГК РФ юридическое лицо именно создается, а решение учредителей о его учреждении является основанием для такого создания.
Как предусмотрено п. 3 ст. 50.1 ГК РФ, в решении об учреждении юридического лица указываются сведения об учреждении юридического лица, утверждении его устава, о порядке, размере, способах и сроках образования имущества юридического лица, об избрании (назначении) органов юридического лица. В решении об учреждении корпоративного юридического лица (к которым относятся объединения садоводов, огородников и дачников) указываются также сведения о результатах голосования учредителей по вопросам учреждения юридического лица, о порядке совместной деятельности учредителей по созданию юридического лица. В случае учреждения юридического лица двумя и более учредителями указанное решение принимается всеми учредителями единогласно.
В этой связи садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое объединение граждан не может быть создано, если хотя бы одно лицо, участвующее в принятии решения о его создании, проголосовало против его создания.
Обратим внимание на указание в п. 3 ст. 50.1 ГК РФ на то, что решением о создании юридического лица может быть определен порядок совместной деятельности учредителей по созданию юридического лица.
Таким образом, данное решение может отражать ряд совместных договоренностей учредителей объединения по завершению процедуры его создания, то есть вплоть до осуществления государственной регистрации.
Интересна и сама юридическая природа решения о создании садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан.
Представляется, что такое решение является не чем иным, как решением собрания, предусмотренным гл. 9.1 ГК РФ. Это подтверждается положениями п. 3 ст. 123.1 ГК РФ, в соответствии с которыми некоммерческие корпоративные организации создаются по решению учредителей, принятому на их общем (учредительном) собрании, конференции, съезде и т.п. Указанные органы утверждают устав соответствующей некоммерческой корпоративной организации и образуют ее органы.
Согласно п. 2 ст. 181.1 ГК РФ решение собрания, с которым закон связывает гражданско-правовые последствия, порождает правовые последствия, на которые решение собрания направлено, для всех лиц, имевших право участвовать в данном собрании (участников юридического лица, сособственников, кредиторов при банкротстве и других - участников гражданско-правового сообщества), а также для иных лиц, если это установлено законом или вытекает из существа отношений.
О принятии решения собрания составляется протокол в письменной форме. Протокол подписывается председательствующим на собрании и секретарем собрания (п. 3 ст. 181.2 ГК РФ).
2. Комментируемая статья содержит указание на предельное минимальное количество членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения. Таких лиц не может быть менее трех.
Однако подчеркнем, что данная статья посвящена именно порядку создания садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 3 апреля 1998 г. N 10-П указал, что из смысла и содержания ч. 2 ст. 30 Конституции РФ вытекает невозможность принуждения ко вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. Любое объединение, его структура и организационно-правовые формы управления им должны быть основаны на личной инициативе, добровольном волеизъявлении и, следовательно, на добровольном членстве в таком объединении.
В этой связи, учитывая добровольность пребывания в садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом объединении в качестве его члена, на практике не исключается возможность выхода членов объединения таким образом, что таких членов останется, к примеру, два. При этом комментируемым Законом такая ситуация не рассматривается в качестве основания для ликвидации объединения, оказавшегося в таком положении.
3. Как видно из п. 3 комментируемой статьи, Закон N 66-ФЗ рассматривает в качестве учредительного документа объединения только устав, утвержденный его учредителями. При этом согласно п. 4 ст. 52 ГК РФ в качестве учредительного документа юридического лица рассматривается устав, утвержденный учредителями (участниками) юридического лица, который должен содержать сведения о наименовании юридического лица, его организационно-правовой форме, месте его нахождения, порядке управления деятельностью юридического лица, а также другие сведения, предусмотренные законом для юридических лиц соответствующих организационно-правовой формы и вида.
Представляется более правильным применительно к садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям граждан пользоваться не только положениями п. 3 комментируемой статьи, но и положениями ГК РФ, рассматривающими возможность утверждения устава не только учредителями, но и участниками юридического лица, то есть и его членами. Иной подход свидетельствует о том, что в случае, если устав утвержден членами объединения на общем собрании (например, новая редакция устава или новый устав), такой документ не может являться учредительным документом объединения.
4. С учетом проанализированных выше норм комментируемого Закона об организационно-правовых формах садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений (см. комментарий к ст. 4), садоводы, огородники и дачники на сегодняшний день могут столкнуться с проблемами отражения в уставе сведений об организационно-правовой форме объединения. Исходя из положений п. 3 ст. 50 ГК РФ в уставе могут указываться только такие организационно-правовые формы, как товарищество собственников недвижимости, потребительский кооператив или ассоциация (союз).
Вместе с тем п. 4 комментируемой статьи перечисляет только те сведения, которые должны быть указаны в уставе в обязательном порядке. В связи с этим нельзя рассматривать в качестве нарушения указание в уставе не только организационно-правовой формы объединения садоводов, огородников и дачников, но и вида такого объединения (п. 4 ст. 49 ГК РФ). Так, например, в соответствии с подп. 1 п. 3 ст. 50 ГК РФ организационно-правовой формой юридического лица является потребительский кооператив, а сведения устава о том, что он является садоводческим, огородническим или дачным, фактически являются указанием на вид этого кооператива.
Также требует уточнения вопрос об указании в уставе предмета и целей деятельности садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения. Так, например, с учетом положений различных федеральных законов в уставе садоводческого, огороднического или дачного потребительского кооператива могут содержаться указания на следующие цели его создания:
- удовлетворение материальных и иных потребностей своих членов, осуществляемое путем объединения его членами имущественных паевых взносов (п. 1 ст. 123.2 ГК РФ);
- содействие ее членам в решении общих социально-хозяйственных задач ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства (ст. 1 Закона N 66-ФЗ);
- реализация прав граждан на получение садовых, огородных или дачных земельных участков, владение, пользование и распоряжение данными земельными участками, удовлетворение потребностей, связанных с реализацией таких прав (ст. 4 Закона N 66-ФЗ);
- оказание комплекса услуг по производству, переработке и сбыту продукции растениеводства (ст. 4 Закона о сельскохозяйственной кооперации - для садоводческих и огороднических потребительских кооперативов).
Безусловно, устав является основополагающим документом в деятельности садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения. Именно в нем регулируются вопросы, связанные с правовым положением самого юридического лица, устанавливаются особенности реализации права участия (членства), структура и порядок формирования органов управления.
Вместе с тем согласно п. 5 ст. 52 ГК РФ участникам юридического лица предоставляется право утвердить регулирующие корпоративные отношения (п. 1 ст. 2) и не являющиеся учредительными документами внутренний регламент и иные внутренние документы юридического лица. Во внутреннем регламенте и в иных внутренних документах юридического лица могут содержаться положения, не противоречащие учредительному документу юридического лица.
Таким образом, регулирование отдельных внутрикорпоративных вопросов может не найти своего отражения именно в уставе, но в то же время содержаться в регламентных документах.
Безусловно, принимаемые уставы и решения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений подчиняются общеобязательным правилам, предусмотренным законодательством Российской Федерации. В этой связи противоречащие законодательству Российской Федерации уставы и решения данных объединений в принципе не должны приниматься.
Законом N 337-ФЗ п. 4 комментируемой статьи был дополнен положениями о том, что в уставе объединения указываются:
- порядок установления членских взносов;
- порядок ведения реестра членов объединения;
- порядок предоставления членам объединения информации о деятельности органов управления и органа контроля объединения.

Статья 17. Государственная регистрация садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения

Комментарий к статье 17

Комментируемая статья является отсылочной нормой к Закону о государственной регистрации юридических лиц, которым не устанавливаются какие-либо особенности осуществления государственной регистрации садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан. На них в полной мере распространяются положения данного Закона.
В соответствии со ст. 8 Закона о государственной регистрации юридических лиц государственная регистрация осуществляется в срок не более чем пять рабочих дней со дня представления документов в регистрирующий орган, если иное не предусмотрено данным Законом. Государственная регистрация юридического лица осуществляется по месту нахождения его постоянно действующего исполнительного органа, а в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа - иного органа или лица, уполномоченных выступать от имени юридического лица в силу закона, иного правового акта или учредительного документа, если иное не предусмотрено положениями этого Закона.
Согласно ст. 9 Закона о государственной регистрации юридических лиц в регистрирующий орган документы могут быть направлены почтовым отправлением с объявленной ценностью при его пересылке с описью вложения, представлены непосредственно либо через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг, направлены в форме электронных документов, подписанных электронной подписью, с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети Интернет, включая единый портал государственных и муниципальных услуг, в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.
Представление документов в регистрирующий орган непосредственно или через многофункциональный центр может быть осуществлено заявителем либо его представителем, действующим на основании нотариально удостоверенной доверенности, с приложением такой доверенности или ее копии, верность которой засвидетельствована нотариально, к представляемым документам.
Представление документов в регистрирующий орган может быть осуществлено по просьбе заявителя нотариусом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о государственной регистрации. Указанные документы направляются в регистрирующий орган нотариусом в форме электронных документов, подписанных электронной подписью нотариуса, с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети Интернет, включая единый портал государственных и муниципальных услуг, в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.
При подготовке и подаче документов на государственную регистрацию следует руководствоваться Приказом Федеральной налоговой службы от 25 января 2012 г. N ММВ-7-6/25@ "Об утверждении форм и требований к оформлению документов, представляемых в регистрирующий орган при государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств".
Исходя из положений ст. 12 Закона о государственной регистрации юридических лиц при государственной регистрации создаваемого садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан в регистрирующий орган необходимо представить:
1) подписанное заявителем заявление о государственной регистрации, в котором подтверждается, что представленные учредительные документы (в случае с объединениями садоводов, огородников и дачников это устав) соответствуют установленным законодательством Российской Федерации требованиям и являются достоверными, а также что при создании объединения соблюден установленный порядок его учреждения;
2) решение о создании садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения в виде протокола общего собрания учредителей;
3) устав;
4) документ об уплате государственной пошлины.
Регистрирующим органом может быть принято решение об отказе в регистрации юридического лица, в том числе садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан, по основаниям, предусмотренным ст. 23 Закона о государственной регистрации юридических лиц.
В Концепции развития гражданского законодательства указывалось на необходимость установления обязательной проверки достоверности и соответствия действующему законодательству содержания учредительных документов, а также вносимых в них изменений.
Ввиду отсутствия до последнего времени в Законе о государственной регистрации юридических лиц подобных норм, во многих случаях осуществление государственной регистрации садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан на самом деле не указывало на то, что такое объединение в дальнейшем будет являться полноценным участником гражданского оборота, то есть сможет реализовать цели, для которых оно создавалось.
Так, например, в случае создания садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан в целях получения его членами садовых, огородных и дачных земельных участков (п. 1 ст. 4 комментируемого Закона), такому объединению в дальнейшем отнюдь не гарантировано предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Распространенной является ситуация, когда на территории муниципального образования, интересующего вновь созданное садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое объединение, отсутствуют свободные земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, которые могли бы быть ему предоставлены. В свою очередь, приобретение земельных участков на иной территории, например в соседнем муниципальном образовании, может не устраивать уже самих учредителей данного объединения, например, в силу отдаленности данного муниципального образования от места их жительства.
Аналогичным образом в случае, если в предоставляемом на государственную регистрацию уставе садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан указано, что объединение создается в целях реализации прав граждан на владение, пользование и распоряжение садовыми, огородными или дачными земельными участками, это не означает, что объединение создано собственниками таких земельных участков, хотя именно собственники земельных участков обладают всем набором вышеперечисленных прав. При этом проверка достоверности таких сведений не осуществляется.
Таким образом, вышеуказанные недостатки правового регулирования в сфере государственной регистрации юридических лиц наиболее ярко проявлялись как раз на примере садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений граждан. Кроме того, согласимся с положениями Концепции развития гражданского законодательства в части указания на то, что в любом случае ведение реестра юридических лиц требует необходимой юридической квалификации, главным образом в области гражданского права.
Вместе с тем обратим внимание на произошедшие в этой части изменения в законодательстве. Так, в настоящее время в соответствии с п. 4.2 ст. 9 Закона о государственной регистрации юридических лиц проверка достоверности сведений, включаемых или включенных в Единый государственный реестр юридических лиц, проводится регистрирующим органом в случае возникновения обоснованных сомнений в их достоверности, в том числе в случае поступления возражений заинтересованных лиц относительно предстоящей государственной регистрации изменений устава юридического лица или предстоящего включения сведений в Единый государственный реестр юридических лиц, посредством:
а) изучения документов и сведений, имеющихся у регистрирующего органа, в том числе возражений заинтересованных лиц, а также документов и пояснений, представленных заявителем;
б) получения необходимых объяснений от лиц, которым могут быть известны какие-либо обстоятельства, имеющие значение для проведения проверки;
в) получения справок и сведений по вопросам, возникающим при проведении проверки;
г) проведения осмотра объектов недвижимости;
д) привлечения специалиста или эксперта для участия в проведении проверки.
Государственная регистрация не может быть осуществлена в случае установления недостоверности сведений, включаемых в Единый государственный реестр юридических лиц (п. 4.2 ст. 9 Закона о государственной регистрации юридических лиц).
Следует остановиться и на вопросе об уполномоченном государственном органе, который в настоящее время осуществляет государственную регистрацию садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, поскольку в настоящее время и в этом вопросе не все предельно однозначно.
Так, в соответствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313, Минюст России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в том числе функции по регистрации некоммерческих организаций, включая отделения международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, политические партии, иные общественные объединения и религиозные организации.
Таким образом, Министерство юстиции РФ, исходя из данного Указа Президента РФ, на первый взгляд обладает полномочиями по осуществлению функций по государственной регистрации всех без исключения некоммерческих организаций.
Вместе с тем действующий в настоящее время Административный регламент предоставления Министерством юстиции РФ государственной услуги по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций, утвержденный Приказом Минюста России от 30 декабря 2011 г. N 455, указывает на то, что ни Центральный аппарат Минюста России, ни территориальные органы данного Министерства не уполномочены принимать решения о государственной регистрации садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан. В частности, в данном Регламенте напрямую перечислены все некоммерческие организации, регистрацию которых осуществляет Минюст России.
При этом, по нашему мнению, не следует воспринимать данные положения вышеуказанного Административного регламента как противоречие Указу Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313, поскольку прежде всего полномочия Минюста России в части государственной регистрации юридических лиц возникают из ст. 13.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", который в целом не распространяет свое действие на садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан (п. 3 ст. 1 данного Закона).
В соответствии со ст. 2 Закона о государственной регистрации юридических лиц государственная регистрация осуществляется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, в том числе его территориальными органами. Однако Минюст России уполномочен на осуществление государственной регистрации некоммерческих организаций не Правительством РФ, а Президентом РФ (Указ от 13 октября 2004 г. N 1313).
Как предусмотрено Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе", данная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц. В этой связи уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, является Федеральная налоговая служба, в том числе ее территориальные органы.

Статья 18. Членство в садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом объединении

Комментарий к статье 18

1. Право участия (членство) является основой организационного единства садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан.
В соответствии с п. 1 ст. 65.1 ГК РФ юридические лица, учредители (участники) которых обладают правом участия (членства) в них и формируют их высший орган, являются корпоративными юридическими лицами (корпорациями).
Исходя из положений комментируемой статьи к членам садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан предъявляются определенные требования. Первое из них - это достижение возраста восемнадцати лет (для некоммерческого товарищества или некоммерческого партнерства) либо шестнадцати лет (для потребительского кооператива).
Второе требование заключается в том, что гражданину для того, чтобы стать членом садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, нужно иметь земельный участок, расположенный в границах такого объединения.
Прежде всего, отметим, что садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие объединения являются юридическими лицами, которым в силу положений ГК РФ не свойственна такая характеристика, как "границы", ведь, к примеру, не употребляются такие понятия, как "граница общества с ограниченной ответственностью" или "граница общественной организации", хотя большинство из юридических лиц могут обладать земельными участками и иным недвижимым имуществом, имеющим свои пространственные ограничения. Помимо понятия "границы объединения", комментируемый Закон использует еще и понятие "территория объединения", что также никак не соотносится с положениями ГК РФ.
К примеру, в Обзоре судебной практики при рассмотрении вопроса об основаниях бесплатного приобретения садовых, огородных и дачных земельных участков ВС РФ высказывает мнение, что в данном вопросе существенное правовое значение имеют следующие обстоятельства:
- испрашиваемый гражданином участок должен входить в состав территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения;
- данное некоммерческое объединение должно быть создано до вступления в силу Закона N 66-ФЗ;
- гражданин, испрашивающий земельный участок в собственность бесплатно, должен являться членом данного некоммерческого объединения (партнерства) и пользоваться этим участком на законных основаниях.
С одной стороны, такие формулировки Закона N 66-ФЗ, как "границы объединения" и "территория объединения", можно было бы воспринимать как некоторые лингвистические недоработки данного Закона. С другой стороны, факт нахождения земельного участка "в границах объединения" или "на территории объединения" имеет важнейшее юридическое значение.
Так, например, от того, находится ли земельный участок в границах территории объединения или нет, зависит возможность и необходимость заключения договора на пользование объектами инфраструктуры, распространение или нераспространение на правообладателя садового, огородного или дачного земельного участка решений органов управления объединений.
Необходимость иметь садовый, огородный или дачный земельный участок для того, чтобы стать членом объединения, не учитывает существование лиц, которые в настоящее время используют земельные участки только на основании членства в объединении, и только обладают правом на приобретение таких земельных участков в силу положений п. 2.7 ст. 3 Закона о введении в действие Земельного кодекса РФ. Среди садоводов (без учета дачников и огородников) количество таких лиц составляет 1,6% <1>, то есть более 200 тысяч. Данные лица были приняты в члены садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих товариществ и кооперативов зачастую до вступления в силу Закона N 66-ФЗ, который не провозгласил юридическую действительность права участия (членства) в товариществах и кооперативах, возникшего до 23 апреля 1998 г.
--------------------------------
<1> Липски С.А. О перспективах законодательства, регулирующих деятельность садоводческих объединений // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2015. N 12 (131). С. 23.

Кроме того, такому признаку члена садоводческого, огороднического или дачного объединения не соответствуют учредители объединения, создаваемого в целях приобретения земельного участка для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства, а также принимаемые в такое объединение новые лица.
Таким образом, из буквального толкования п. 1 комментируемой статьи можно сделать вывод, что возможность создать садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое объединение и стать его членами имеют только граждане, уже имеющие земельные участки, что противоречит такой цели создания объединения как реализация прав гражданами своих прав на получение садовых, огородных или дачных земельных участков (п. 1 ст. 4 Закона N 66-ФЗ).
Однако не будем отрицать, что, возможно, в комментируемой статье понятие "имеющие земельные участки", по мнению законодателя, носит некий расширенный характер.
Требует дополнительного разъяснения и ситуация, когда садовый, огородный или дачный земельный участок передан его собственником в аренду или в безвозмездное пользование другому гражданину, в связи с чем как у собственника, так и у арендатора или ссудополучателя такого земельного участка возникают прямые правовые основания для того, чтобы стать членом объединения. В подобных случаях представляется, что, поскольку аренда или безвозмездное пользование имеют срочный характер, а право участия (членство) в объединении не ограничивается какими-либо временными рамками (прекращается только по причине добровольного выхода, принудительного исключения либо смерти), право участия (членство) должно быть сохранено именно за собственником земельного участка.
Не меньше вопросов может возникнуть в случае, если садовый, огородный или дачный земельный участок перешел в общую долевую собственность нескольких лиц, поскольку непонятно, кто именно из них может быть принят в члены объединения (один участник долевой собственности, несколько участников или все собственники земельного участка). По нашему мнению, в сложившейся ситуации предварительно должно быть достигнуто соглашение о том, каким образом данный земельный участок будет использоваться участниками общей долевой собственности (ст. 247 ГК РФ), после чего может быть решен вопрос о порядке реализации права участия (членства) в садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом объединении.
2. В п. 2 комментируемой статьи указывается на возможность приобретения права участия (членства) в садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом объединении следующих граждан:
- наследниками членов объединения, в том числе малолетними и несовершеннолетними;
- лицами, к которым перешли права на земельные участки в результате дарения или иных сделок с ними.
Прежде всего, обратим внимание на очевидные противоречия между положениями п. п. 1 и 2 комментируемой статьи.
Как было указано выше, главными условиями приобретения права участия (членства) в объединении садоводов, огородников и дачников являются достижение определенного возраста и наличие прав на земельный участок. Вместе с тем согласно п. 2 этой же статьи членами такого объединения могут быть малолетние и несовершеннолетние лица.
Пункт 2 комментируемой статьи в отношении лиц, к которым права на земельные участки перешли по наследству, также предъявляет и еще одно требование, согласно которому их наследодатели при жизни должны были являться именно членами соответствующего объединения.
Таким образом, исходя из буквального толкования содержание п. 2 ст. 18 Закона N 66-ФЗ не дает права лицу, к которому перешел садовый, огородный или дачный земельный участок в силу наследования по закону, стать членом объединения, в случае если наследодатель не являлся членом этого объединения, а вел на территории этого объединения садоводство, огородничество или дачное хозяйство в индивидуальном порядке. Обратим внимание, что данная проблема касается только лиц, унаследовавших земельные участки по закону, поскольку передача наследства по завещанию является односторонней сделкой (п. 5 ст. 1118 ГК РФ).
При решении вопроса о возможности приобретения прав на садовые, огородные и дачные земельные участки наследникам членов садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, которыми в период своей жизни такие члены пользовались без оформления прав на землю, следует учитывать позицию ВС РФ, высказанную в п. 82 Постановления Пленума ВС от 29 мая 2012 г. N 9 "О судебной практике по делам о наследовании", согласно которой суд вправе признать за наследниками право собственности в порядке наследования на земельный участок, предоставленный наследодателю, являвшемуся членом садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, в случае если составляющий его территорию земельный участок предоставлен данному некоммерческому объединению либо иной организации, при которой до вступления в силу Закона N 66-ФЗ оно было создано (организовано), в соответствии с проектом организации и застройки территории данного некоммерческого объединения либо другим устанавливающим в нем распределение земельных участков документом, при условии что наследодателем в порядке, установленном п. 4 ст. 28 Закона N 66-ФЗ (утратил силу с 1 марта 2015 г.), было подано заявление о приобретении такого земельного участка в собственность бесплатно (если только федеральным законом не установлен запрет на предоставление земельного участка в частную собственность).
Вторым важным моментом является указание на то, что членами объединения могут стать фактически любые лица, к которым на основании сделок перешли права на садовые, огородные или дачные земельные участки. При этом указанные нормы фактически не ограничивают право участия (членство) юридических лиц в объединениях садоводов, огородников и дачников.
Так, например, в соответствии с п. 1 ст. 123.8 ГК РФ потребительским кооперативом признается основанное на членстве добровольное объединение граждан или граждан и юридических лиц в целях удовлетворения их материальных и иных потребностей, осуществляемое путем объединения его членами имущественных паевых взносов.
Отметим, что ни комментируемый Закон, ни ЗК РФ, ни ГК РФ не содержат запретов на передачу прав на земельный участок, предназначенный для садоводства, огородничества и дачного хозяйства, юридическому лицу. Из этого следует, что член садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения вправе продать свой участок любому лицу, в том числе и юридическому, а приобретший земельный участок в установленном законом порядке - осуществлять права владения, пользования и распоряжения в отношении такого объекта и стать членом такого объединения.
Так, например, В.А. Рахмилович пишет, что запрет на принятие в члены садового объединения (кооператива) юридического лица, приобретшего у члена объединения (кооператива) земельный участок, расположенный в общем массиве земельных участков других членов объединения (кооператива), противоречил бы интересам как остальных членов, так и объединения (кооператива) в целом как юридического лица. Такой запрет затруднил бы кооперативу обеспечение тех целей, ради которых он создан, и без всякого основания ограничил бы свободу объединения (кооператива) в решении жизненно важных для него вопросов <1>.
--------------------------------
<1> Рахмилович В.А. Может ли юридическое лицо быть членом садоводческого (садового) кооператива? // Право и экономика. 2002. N 2. С. 86.

Однако позиция о возможности членства юридического лица в садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом объединении граждан является достаточно спорной, поскольку она не учитывает, что комментируемый Закон устанавливает неразрывную юридическую связь между членством в объединении и приобретением и реализацией прав и обязанностей в отношении садовых, огородных или дачных земельных участков.
Напомним, что из ст. 1 Закона N 66-ФЗ следует, что садовые, огородные или дачные земельные участки могут быть приобретены только гражданами. Кроме того, представляется абсурдным применение таких понятий, как "отдых", "регистрация по месту жительства", "потребности в проходе" в отношении юридических лиц.
Помимо этого, допустив членство юридического лица в товариществе, кооперативе или партнерстве садоводов, огородников или дачников, следует признать, что формирующиеся правоотношения с участием такого юридического лица выпадают из поля правового регулирования комментируемого Закона, поскольку, как следует из его наименования, он регулирует исключительно деятельность объединений граждан и его положения не могут быть применены к отношениям, связанным с объединениями граждан и юридических лиц (в противном случае Закон должен иметь другое наименование).
3. В отношении иностранных лиц и лиц без гражданства в настоящее время законодательством Российской Федерации устанавливается ряд ограничений на приобретение земельных участков на территории Российской Федерации. В частности, в соответствии с п. 3 ст. 15 ЗК РФ иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами.
Перечень приграничных территорий, на которых иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, утвержден Указом Президента РФ от 9 января 2011 г. N 26.
К иным федеральным законам, ограничивающим иностранцев в приобретении земельных участков, можно отнести Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральный закон от 1 мая 2016 г. N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Следует отметить, что положения Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения не распространяются на относящиеся к землям сельскохозяйственного назначения садовые, огородные, дачные земельные участки, а также на земельные участки, на которых расположены объекты недвижимого имущества.
4. С условиями возникновения членства для учредителей садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан, похоже, законодатель определился не до конца.
Так, согласно п. 4 комментируемой статьи учредители садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения считаются принятыми в члены объединения с момента государственной регистрации объединения как юридического лица.
Вернувшись к п. 1 ст. 4 комментируемого Закона, напомним, что объединения садоводов, огородников и дачников могут создаваться в целях реализации прав граждан на получение садовых, огородных или дачных земельных участков, то есть в целях предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Однако процедура предоставления земельных участков для садоводства, огородничества и дачного хозяйства садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединениям граждан, предусмотренная ст. 14 комментируемого Закона и ЗК РФ, указывает на то, что садовые, огородные или дачные земельные участки могут предоставляться гражданам только после создания объединения, осуществления его государственной регистрации, предоставления земельного участка, утверждения документации по планировке территории, раздела земельного участка с образованием садовых, огородных и дачных земельных участков, а также земельных участков, относящихся к имуществу общего пользования.
Таким образом, на момент создания объединения и его регистрации как юридического лица существуют только его учредители, а члены объединения не могут существовать ввиду того, что им на этот момент еще не предоставлены земельные участки и данные граждане не отвечают критериям, предусмотренным п. п. 1 и 2 комментируемой статьи, что свидетельствует о необходимости внесения изменений в указанные положения Закона N 66-ФЗ.
С учетом изложенного, можно сделать вывод, что положения п. 4 комментируемой статьи следует признать состоятельными только применительно к тем садоводческим, огородническим или дачным земельным участкам, которые создаются правообладателями садовых, огородных или дачных земельных участков, где действительно с момента регистрации юридического лица указанные граждане могут являться его членами.
Важно отметить, что даже в случае соответствия гражданина требованиям, установленным п. п. 1 и 2 комментируемой статьи, он не становится автоматически членом садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, например, со дня приобретения прав на земельный участок. Принятие в члены садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения относится к исключительной компетенции общего собрания членов такого объединения (собрания уполномоченных).
К сожалению, комментируемым Законом не урегулирован порядок рассмотрения обращений граждан о приеме их в члены соответствующего объединения, в том числе срок, основания для отказа и т.п., что на практике порождает большое количество спорных ситуаций, когда такие заявления длительное время без уважительных причин не рассматриваются или отклоняются без обоснования причин принятого решения.
Представляется, что урегулирование данных вопросов должно стать одним из основных направлений совершенствования законодательства в данной сфере, в том числе и в части порядка и оснований пересмотра решений органов управления о приеме в члены объединения.
5. По нашему мнению, комментируемый Закон достаточно необоснованно практически не уделяет внимания такому документу, как членская книжка. В частности, положениями Закона N 66-ФЗ не раскрывается ее форма, содержание, порядок заполнения, юридическое значение внесенных в нее сведений, ответственность за внесение заведомо ложных сведений в членскую книжку.
Обратим внимание, что история развития законодательства указывает на то, что ранее членская книжка была гораздо более значимым документом. По крайней мере, это находило свое отражение в законодательных актах советского периода.
Так, п. 30 Типового устава садоводческого товарищества 1956 года <1> предусматривалось, что правление выдает каждому члену товарищества членскую книжку, в которой заносятся вступительный, членские и целевые взносы, трудовые затраты по фактически выполненным общественным работам по нормам и расценкам, утвержденным общим собранием (конференцией) членов товарищества, и стоимость насаждений и построек, находящихся на участке члена товарищества.
--------------------------------
<1> Утвержден Постановлением Совмина РСФСР от 15 октября 1956 г. N 678 // СПС "КонсультантПлюс".

Типовой устав садоводческого товарищества 1966 года <1> устанавливал, что правление товарищества проводит учет выполненных членами товарищества общих работ и результаты учета отражает в лицевых счетах членов товарищества и членских книжках садоводов (п. 24 Устава). Такая книжка выдавалась правлением садоводческого товарищества каждому члену товарищества, в нее заносились вступительный, членские и целевые взносы и другие необходимые сведения (п. 26 Устава).
--------------------------------
<1> Утвержден Приказом Минкоммунхоза РСФСР N 161, Минсельхоза РСФСР N 227 от 18 мая 1966 г. // СПС "КонсультантПлюс".

Типовые уставы садоводческого товарищества 1985 года <1> и 1988 года <2> предусматривали, что правление садоводческого товарищества выдает каждому члену товарищества в течение месяца со дня приема членскую книжку, в которую вносятся данные о выделенном ему земельном участке, вступительном, членских, целевых взносах и другие необходимые сведения (п. 18 Устава).
--------------------------------
<1> Утвержден Постановлением Совмина РСФСР от 11 ноября 1985 г. N 517 // СП РСФСР. 1986. N 18. Ст. 132.
<2> Утвержден Постановлением Совмина РСФСР от 31 марта 1988 г. N 112 // СП РСФСР. 1988. N 10. Ст. 45.

Таким образом, сама по себе членская книжка садовода в различное время содержала сведения, ценность которых в определенных ситуациях трудно переоценить (например, в случае утраты документов на землю, возникновения спорных ситуаций относительно внесения или невнесения взносов, неправомерного уничтожения объектов недвижимости и растений, расположенных на земельном участке, и т.д.).
В этой связи представляется, что продолжение законодательной линии по отражению в членской книжке наиболее важных для садоводов, огородников и дачников сведений (сведения о земельном участке, объектах недвижимости, уплаченных взносах и т.п.) могло бы обеспечить сохранение таких сведений именно у членов объединений, в том числе в целях защиты своих прав. Однако ввиду отсутствия какого-либо законодательного регулирования темы о членской книжке Закон N 66-ФЗ фактически полностью оставляет этот вопрос на усмотрение правления объединения, устанавливающего правила оформления и заполнения этого документа. Кроме того, комментируемым Законом не предусматривается какой-либо ответственности за отказ в выдаче членской книжки либо ее удержание, а также в целом правовые последствия отсутствия членской книжки у гражданина.
Обратим внимание и на формулировку, используемую в п. 5 комментируемой статьи, предусматривающую, что членскую книжку "обязано выдать правление", а не председатель правления. Представляется, что на практике вопросом оформления и выдачи членских книжек занимается один из членов правления или его председатель, а не правление в целом.

Статья 19. Права и обязанности члена садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения

Комментарий к статье 19

Комментируемая статья содержит достаточно подробный, хотя и не закрытый перечень прав и обязанностей члена садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения. Большинство из перечисленных прав и обязанностей следуют из общих положений ГК РФ, ЗК РФ, ГрК РФ и других федеральных законов.
В соответствии с п. 1 ст. 65.1 ГК РФ юридические лица, учредители (участники) которых обладают правом участия (членства) в них и формируют их высший орган, являются корпоративными юридическими лицами (корпорациями).
Таким образом, исходя из положений ГК РФ именно само право участия (членство) и возможность формирования высших органов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан и относит эти объединения к числу корпоративных юридических лиц (корпораций).
Вместе с тем ст. 65.2 ГК РФ более широко определяет круг прав и обязанностей членов корпоративных юридических лиц. Согласно п. 1 данной статьи участники корпорации (участники, члены, акционеры и т.п.) вправе:
1) участвовать в управлении делами корпорации;
2) в случаях и в порядке, которые предусмотрены законом и учредительным документом корпорации, получать информацию о деятельности корпорации и знакомиться с ее бухгалтерской и иной документацией;
3) обжаловать решения органов корпорации, влекущие гражданско-правовые последствия, в случаях и в порядке, которые предусмотрены законом;
4) требовать, действуя от имени корпорации (п. 1 ст. 182 ГК РФ), возмещения причиненных корпорации убытков (ст. 53.1 ГК РФ);
5) оспаривать, действуя от имени корпорации (п. 1 ст. 182 ГК РФ), совершенные ею сделки по основаниям, предусмотренным ст. 174 ГК РФ или законами о корпорациях отдельных организационно-правовых форм, и требовать применения последствий их недействительности, а также применения последствий недействительности ничтожных сделок корпорации.
Участники корпорации могут иметь и другие права, предусмотренные законом или учредительным документом корпорации.
Отметим некоторые особенности, которые проявляются при сравнении положений ГК РФ и комментируемой статьи в части прав членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения.
Понятие "участие в управлении" с учетом положений ст. 65.3 ГК РФ и ст. 20 Закона N 66-ФЗ для члена садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения выражается в возможности избирать и быть избранным в органы управления таким объединением и в его орган контроля. Через реализацию данных полномочий гражданин может как сам войти в состав органов управления объединения, так и проголосовать на общем собрании членов объединения за определенный состав этих органов. Участие в управлении выражается и в возможности члена объединения реализовывать свое право голоса при обсуждении различных вопросов на общих собраниях членов объединения.
Законом от 3 июля 2016 года N 337-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" введено право члена садоводческого, огороднического и дачного некоммерческого объединения не только знакомиться с документацией объединения (как это предусмотрено п. 1 ст. 65.2 ГК РФ и ранее было предусмотрено Законом N 66-ФЗ), но и получать копии соответствующих документов (пп. 2.1 п. 1 комментируемой статьи).
Обратим внимание на разницу, предусмотренную ГК РФ и комментируемым Законом, в части возможности обжалования решений органов управления. Согласно подп. 8 п. 1 ст. 19 Закона N 66-ФЗ член объединения вправе обращаться в суд о признании недействительными нарушающих его права и законные интересы решений общего собрания членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения либо собрания уполномоченных, а также решений правления и иных органов такого объединения.
В Определении ВС РФ от 12 мая 2015 г. N 4-КГ15-14 указано, что юридическое значение имеют только принятые на собрании решения, которые влекут за собой возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей членов товарищества, и только они могут быть оспорены в установленном законом порядке.
Таким образом, главным критерием для определения возможности обжалования решений органов управления объединения в соответствии с комментируемым Законом является нарушение прав и законных интересов члена объединения решением общего собрания, собрания уполномоченных, правления или иных органов. В то же время ГК РФ существенно расширяет данное право возможностью обжалования решений органов управления объединений, не только напрямую нарушающих права данного члена, но и любых решений, порождающих какие-либо гражданско-правовые последствия для данного члена объединения.
К примеру, установление общим собранием членов объединения размера платы по договорам, заключаемым с лицами, ведущими садоводство, огородничество или дачное хозяйство в индивидуальном порядке, само по себе может не восприниматься как решение, напрямую нарушающее права и законные интересы конкретного члена объединения, поскольку он не является стороной таких договоров. Вместе с тем, по мнению данного члена объединения, размер такой платы, установленный решением общего собрания, может быть недостаточным и необоснованным и приводить к необходимости увеличения размера членских взносов, направляемых в числе прочего на содержание имущества общего пользования, в связи с чем данное решение фактически порождает гражданско-правовые последствия для этого члена объединения и может быть обжаловано в суд именно в соответствии с нормами ГК РФ.
Отметим и серьезные изменения, которые произошли в правовом регулировании обжалования решений общих собраний, в том числе общих собраний членов корпоративных юридических лиц.
Статьей 181.4 ГК РФ предусматривается, что решение собрания вправе оспорить в суде участник соответствующего гражданско-правового сообщества, не принимавший участия в собрании или голосовавший против принятия оспариваемого решения. Участник собрания, голосовавший за принятие решения или воздержавшийся от голосования, вправе оспорить в суде решение собрания в случаях, если его волеизъявление при голосовании было нарушено. Решение собрания не может быть признано судом недействительным, если голосование лица, права которого затрагиваются оспариваемым решением, не могло повлиять на его принятие и решение собрания не влечет существенные неблагоприятные последствия для этого лица. Решение собрания может быть оспорено в суде в течение шести месяцев со дня, когда лицо, права которого нарушены принятием решения, узнало или должно было узнать об этом, но не позднее чем в течение двух лет со дня, когда сведения о принятом решении стали общедоступными для участников соответствующего гражданско-правового сообщества. Лицо, оспаривающее решение собрания, должно уведомить в письменной форме заблаговременно участников соответствующего гражданско-правового сообщества о намерении обратиться с таким иском в суд и предоставить им иную информацию, имеющую отношение к делу.
Одним из главных моментов, на который стоит обратить внимание, является необходимость уведомления иных членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения в случае оспаривания решения общего собрания объединения, поскольку такое положение заметно снижает степень доступа к правосудию в связи с несогласием с таким решением.
Так, в частности, член садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения для обжалования решения общего собрания предварительно обязан:
1) получить сведения об адресах, по которым необходимо уведомить прочих членов объединения;
2) самостоятельно и за свой счет обеспечить подготовку и направление соответствующих уведомлений прочим членам объединения.
В связи с реализацией положений ст. 181.4 ГК РФ возникает ряд вопросов. В частности, не совсем понятно, из каких именно источников член садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения должен получить сведения об адресах, по которым необходимо уведомлять прочих членов объединения о своем намерении на обращение в суд.
Так, согласно ст. 7 Закона о государственной регистрации прав в выписке из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним указывается правообладатель земельного участка, но не адрес его места жительства. Предоставление же такой информации, к примеру, председателем садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения члену этого объединения может рассматриваться членами объединения как распространение персональных данных без согласия субъекта персональных данных (ст. 7 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ "О персональных данных").
В принципе информация об адресах, по которым направляются сообщения членам садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, должна содержаться в реестре членов такого объединения (ст. 19.1 Закона N 66-ФЗ), однако ст. 27 комментируемого Закона такой документ напрямую не предусмотрен в числе документов, предоставляемых членам объединения (только, если это будет предусмотрено уставом), в том числе для ознакомления.
Кроме того, обжалование решений общего собрания садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан, в котором количество членов составляет несколько десятков или даже сотен, возлагает на члена объединения достаточно серьезные почтовые расходы, связанные с направлением соответствующих уведомлений.
В п. 33 Постановления Пленума ВС РФ от 23 июня 2015 г. N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" указано, что порядок уведомления может быть предусмотрен законами о корпорациях и учредительным документом корпорации. По смыслу этой нормы учредительными документами не может быть предусмотрен такой порядок уведомления, который создаст существенные препятствия для обращения истца в суд, в частности возложит на участника чрезмерные расходы.
Однако в настоящее время комментируемый Закон не содержит каких-либо положений, позволяющих избежать подобных расходов для членов объединений, имеющих намерение обжаловать решения общего собрания.
Интересным представляется и такой напрямую не урегулированный вопрос, как возможность оспаривания положений устава объединения.
В частности, Конституционный Суд РФ в Определении от 29 сентября 2015 г. N 2147-О сделал вывод, что само по себе отсутствие в Законе N 66-ФЗ положений о праве членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения оспаривать положения, содержащиеся в уставе данного объединения, не ограничивает их в судебной защите, гарантируемой ч. ч. 1 и 2 ст. 46 Конституции РФ и предусмотренной в том числе в нормах гражданского и гражданского процессуального законодательства. Согласно ч. 1 ст. 3 ГПК РФ заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обратиться в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов, в том числе если эти права нарушены положениями устава некоммерческой организации.
В подп. 4 п. 1 комментируемой статьи определены виды зданий, строений, которые член садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения вправе возводить на принадлежащем ему земельном участке. Следует отметить, что виды таких объектов также определены в понятиях садового, дачного и огородного земельного участка (ст. 1 Закона N 66-ФЗ).
Реализация данного права возможна только при условии соблюдения градостроительных, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных установленных требований, соблюдение которых также является обязанностью указанного члена (подп. 8 п. 1 комментируемой статьи). Перечень требований, которые должны соблюдаться при строительстве на земельном участке, не является закрытым. Вопросы застройки земельных участков также урегулированы ст. 34 комментируемого Закона.
Согласно подп. 5 п. 1 комментируемой статьи член садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения вправе распоряжаться своим земельным участком и иным имуществом в случаях, если на основании закона они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. Данная норма нуждается в корректировке, поскольку не в полной мере соответствует гражданскому и земельному законодательству.
Согласно п. п. 1 и 3 ст. 129 ГК РФ объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не ограничены в обороте. Земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
Следует отметить, что Федеральным законом от 2 июля 2013 г. N 142-ФЗ "О внесении изменений в подраздел 3 раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" из ГК РФ исключено такое понятие, как "объекты, изъятые из оборота". Согласно ч. 4 ст. 3 указанного Федерального закона правовой режим объектов гражданских прав, которые до дня его вступления в силу признавались изъятыми из оборота и в соответствии с п. 2 ст. 129 ГК РФ признаются ограниченными в обороте, сохраняется.
В настоящее время ограничения оборотоспособности земельных участков установлены ст. 27 ЗК РФ и предусматривают земельные участки, изъятые из оборота, и земельные участки, ограниченные в обороте. При этом изъятыми из оборота или ограниченными в обороте могут быть только земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Следует также отметить, что ЗК РФ не устанавливает полный запрет на распоряжение земельными участками, ограниченными в обороте. Так, земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами (п. 2 ст. 27 ЗК РФ).
Таким образом, если члену садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения принадлежит на праве аренды земельный участок, ограниченный в обороте, например, в связи с его нахождением в первом или втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, то такой член вправе распорядиться своим земельным участкам в соответствии с законодательством - передать права и обязанности по договору аренды иному лицу, заключить договор субаренды земельного участка.
Также, комментируя право члена садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, предусмотренное подп. 5 п. 1 рассматриваемой статьи, представляется необходимым отметить, что на практике нередко возникает вопрос о возможности установления каких-либо ограничений при распоряжении указанным членом своим земельным участком (например, уставом или решением общего собрания установить запрет на передачу участка в аренду в целом или третьим лицам, не являющимся членами объединения).
Согласно п. 2 ст. 1 ГК РФ граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Учитывая вышеизложенное, установление каких-либо ограничений при распоряжении членом садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения своим земельным участком, кроме предусмотренных законом, не допускается. Вместе с тем при распоряжении своим земельным участком и иным имуществом необходимо иметь в виду, что в соответствии с п. 1 ст. 10 ГК РФ не допускаются осуществление гражданских прав исключительно с намерением причинить вред другому лицу, действия в обход закона с противоправной целью, а также иное заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав (злоупотребление правом).
В соответствии с подп. 6 п. 1 ст. 19 Закона N 66-ФЗ член садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения вправе при отчуждении садового, огородного или дачного земельного участка одновременно отчуждать приобретателю долю имущества общего пользования в составе садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого товарищества в размере целевых взносов.
Напомним, что в соответствии с п. 1 ст. 4 комментируемого Закона указанное имущество принадлежит членам некоммерческого товарищества на праве общей совместной собственности, не предполагающей определение долей (п. 2 ст. 244 ГК РФ).
Согласно п. 1 ст. 254 ГК РФ раздел общего имущества между участниками совместной собственности, а также выдел доли одного из них могут быть осуществлены после предварительного определения доли каждого из участников в праве на общее имущество.
Таким образом, реализация права члена садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого товарищества, предусмотренного подп. 6 п. 1 комментируемой статьи, возможна только после определения долей всех иных членов данного товарищества на имущество общего пользования, что фактически указывает на переход такого имущества в общую долевую собственность, не предусмотренную п. 1 ст. 4 Закона N 66-ФЗ.
Вместе с тем обратим внимание, что в настоящее время принцип единства судьбы садового, огородного или дачного земельного участка и доли в праве на имущество общего пользования реализован в п. 3 ст. 123.13 ГК РФ, согласно которому доля в праве общей собственности на объекты общего пользования в садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом товариществе собственника земельного участка - члена такого некоммерческого товарищества следует судьбе права собственности на земельный участок. Однако самим Законом N 66-ФЗ данный принцип не предусмотрен.
Как установлено комментируемой статьей, гражданин вправе добровольно выйти из садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения.
В Обзоре судебной практики ВС РФ указал, что добровольный выход из членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения не является исключением из членов такого объединения, вопрос о котором отнесен к компетенции общего собрания членов такого объединения, применяемым как мера воздействия за нарушение устава или правил внутреннего распорядка такого объединения.
Безусловно, данную позицию следует считать правильной, поскольку Конституционный Суд РФ в Постановлении от 3 апреля 1998 г. N 10-П указал, что из смысла и содержания ч. 2 ст. 30 Конституции РФ вытекает невозможность принуждения ко вступлению в какое-либо объединение или к пребыванию в нем, в связи с чем вопрос о добровольном выходе решается исключительно на усмотрение самого члена садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения. Представляется, что гражданин считается добровольно вышедшим из числа членов объединения с момента уведомления об этом самого объединения.
Однако при этом достаточно сложным является соблюдение правила о необходимости одновременного заключения договора на пользование объектами общего пользования, поскольку, во-первых, какое-то время занимает сама подготовка и подписание договора на пользование такими объектами, а во-вторых, между бывшим членом объединения и самим объединением может возникнуть спор относительно условий такого договора, которые должны разрешаться в порядке, предусмотренном ст. 445 ГК РФ (см. комментарий к ст. 8).
2. Согласно п. 4 ст. 65.2 ГК РФ участник корпорации обязан:
- участвовать в образовании имущества корпорации в необходимом размере в порядке, способом и в сроки, которые предусмотрены ГК РФ, другим законом или учредительным документом корпорации;
- не разглашать конфиденциальную информацию о деятельности корпорации;
- участвовать в принятии корпоративных решений, без которых корпорация не может продолжать свою деятельность в соответствии с законом, если его участие необходимо для принятия таких решений;
- не совершать действия, заведомо направленные на причинение вреда корпорации;
- не совершать действия (бездействие), которые существенно затрудняют или делают невозможным достижение целей, ради которых создана корпорация.
Участники корпорации могут нести и другие обязанности, предусмотренные законом или учредительным документом корпорации.
Ряд обязанностей членов корпорации, предусмотренных ГК РФ, реализуются в п. 2 комментируемой статьи. Так, обязанность участия в образовании имущества корпорации реализуется путем исполнения обязанности по уплате взносов, предусмотренных комментируемым Законом. Обязанность участвовать в принятии корпоративных решений корреспондируется с положениями подп. 10 п. 2 комментируемой статьи, в соответствии с которыми член садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения обязан участвовать в общих собраниях членов такого объединения.
Требования о необходимости использования земельных участков в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием вытекают из положений ст. 42 ЗК РФ.
Согласно подп. 7 п. 2 комментируемой статьи на члена садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения возлагается обязанность в течение трех лет освоить земельный участок, если иной срок не установлен земельным законодательством. Указанная обязанность корреспондируется с административной ответственностью, предусмотренной ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ за неиспользование земельного участка, предназначенного для жилищного или иного строительства, садоводства, огородничества, в указанных целях в случае, если обязанность по использованию такого земельного участка в течение установленного срока предусмотрена федеральным законом. Вместе с тем в законодательстве Российской Федерации не раскрывается, что имеется в виду под термином "освоение земельного участка".
Из совокупности норм, предусмотренных п. 2 ст. 65.2 ГК РФ и п. 2 комментируемой статьи, следуют определенные требования к добросовестности поведения членов объединений, согласно которым действия члена объединения не могут быть направлены против самого объединения или его отдельных членов. Данный подход вытекает из базового принципа гражданского права, в соответствии с которым при установлении, осуществлении и защите гражданских прав и при исполнении гражданских обязанностей участники гражданских правоотношений должны действовать добросовестно (п. 3 ст. 1 ГК РФ).
Представляет интерес норма, в соответствии с которой член корпорации обязан не разглашать конфиденциальную информацию о деятельности корпорации. Отметим, что в настоящее время Закон N 66-ФЗ не содержит указания на перечень информации о деятельности садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, которая относится к числу конфиденциальной. При этом, несмотря на то что к компетенции какого-либо органа управления объединений не относится вопрос об определении состава такой информации, во многих случаях отнесение определенной информации к числу конфиденциальной может иметь существенное значение для садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения (например, информация о доходах, получаемых от какой-либо деятельности, иная информация экономического характера, о причинах исключения отдельных граждан из числа членов объединения, сведения о требованиях, предъявленных к объединению налоговыми органами и т.д.). Учитывая, что в настоящее время компетенция общего собрания членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан не ограничивается закрытым кругом вопросов, решение об отнесении определенной информации к числу конфиденциальной может быть принято общим собранием членов такого объединения.
Законом N 337-ФЗ п. 2 комментируемой статьи был дополнен пп. 11.1, предусматривающим обязанность члена объединения уведомлять правление о прекращении прав на принадлежащий такому члену объединения земельный участок.
Следует отметить, что такое уведомление должно быть направлено как в случае принудительного прекращения прав на земельный участок (например, в случае изъятия земельного участка в связи с ненадлежащим использованием), так и в связи с отчуждением земельного участка самим гражданином.
Данная норма в целом направлена на обеспечение наибольшей информированности органов управления объединения о лицах, которым принадлежат земельные участки, расположенные на территории объединения, что, к примеру, может быть необходимо для определения периода, за который лицо, чье право на земельный участок прекращено, должно уплатить членские взносы.

Статья 19.1. Реестр членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения

Комментарий к статье 19.1

Законом N 337-ФЗ положения комментируемого Закона были дополнены нормами о реестре членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения.
Данный реестр является внутренним информационным ресурсом объединения, в котором содержатся различные сведения о членах объединения. Как следует из пояснительной записки к проекту Федерального закона N 1052856-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", данный реестр создан для упорядочения учета сведений о членах объединения <1>.
--------------------------------
<1> Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации www.duma.gov.ru.

По общему правилу создание реестра членов объединения возлагается на председателя правления. Однако при этом решением общего собрания членов объединения или решением правления объединения на создание и осуществление ведения данного реестра может быть уполномочен и иной член правления объединения.
В соответствии со статьей 7 Федерального закона от 27 июля 2006 года N 152-ФЗ "О персональных данных" операторы и иные лица, получившие доступ к персональным данным, обязаны не раскрывать третьим лицам и не распространять персональные данные без согласия субъекта персональных данных, если иное не предусмотрено федеральным законом. Субъект персональных данных принимает решение о предоставлении его персональных данных и дает согласие на их обработку свободно, своей волей и в своем интересе. Согласие на обработку персональных данных должно быть конкретным, информированным и сознательным (ст. 9 данного Закона).
Указанные требования должны соблюдаться при работе с реестром членов объединения.
Обратим внимание, что в реестр членов объединения подлежит включению информация не об адресе места жительства члена объединения, а о почтовом адресе или адресе электронной почты, по которому членом объединения могут быть получены сообщения.
В этой связи член объединения вправе самостоятельно принять решение о том, какой именно удобный для него почтовый адрес или адрес электронной почты следует указывать в реестре членов объединения, по которому им могут быть получены значимые для него сообщения от самого объединения или от его членов. Порядок ведения реестра членов объединения указывается в уставе объединения (п. 4 ст. 16 комментируемого Закона). В рамках данного порядка могут быть урегулированы различные вопросы, связанные с ведением реестра членов объединения, в частности порядок предоставления сведений для включения в реестр, состав документов, необходимых для подтверждения такой информации, периодичность и порядок актуализации сведений реестра и другое.
Как предусмотрено частью 1 статьи 2 Закона N 337-ФЗ, садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие объединения граждан, созданные до дня вступления его в силу, обязаны создать реестр членов объединения до 1 июня 2017 года. Вместе с тем какой-либо ответственности за нарушение сроков создания данного реестра законодательством не предусматривается.

Глава V. УПРАВЛЕНИЕ САДОВОДЧЕСКИМИ, ОГОРОДНИЧЕСКИМИ
И ДАЧНЫМИ НЕКОММЕРЧЕСКИМИ ОБЪЕДИНЕНИЯМИ

Статья 20. Органы управления садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединением

Комментарий к статье 20

1. Применительно к садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям граждан устанавливается три вида органов управления: общее собрание членов, правление и председатель правления. При этом общее собрание членов объединения является высшим органом управления объединения, что означает, что именно решения общего собрания имеют приоритетный характер по отношению к решениям правления и председателя правления.
В свою очередь, ГК РФ также содержит положения об органах управления в некоммерческих корпорациях, которые имеют прямое отношение и к садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям граждан.
Так, в частности, согласно п. 1 ст. 65.3 ГК РФ в некоммерческих корпорациях с числом участников более ста высшим органом может являться съезд, конференция или иной представительный (коллегиальный) орган, определяемый их уставами в соответствии с законом. Компетенция этого органа и порядок принятия им решений определяются ГК РФ, другими законами и уставом корпорации.
Согласно п. 3 ст. 65.3 ГК РФ в корпорации образуется единоличный исполнительный орган (директор, генеральный директор, председатель и т.п.). Уставом корпорации может быть предусмотрено предоставление полномочий единоличного исполнительного органа нескольким лицам, действующим совместно, или образование нескольких единоличных исполнительных органов, действующих независимо друг от друга. В качестве единоличного исполнительного органа корпорации могут выступать как физическое лицо, так и юридическое лицо. Как видно из данных положений ГК РФ, создание нескольких единоличных исполнительных органов осуществляется по усмотрению членов некоммерческих корпораций и не является обязательным.
В случаях, предусмотренных ГК РФ, другим законом или уставом корпорации, в корпорации образуется коллегиальный исполнительный орган (правление, дирекция и т.п.).
К компетенции указанных органов корпорации относится решение вопросов, не входящих в компетенцию ее высшего органа и созданного коллегиального органа управления.
Наряду с указанными исполнительными органами, в корпорации может быть образован в случаях, предусмотренных ГК РФ, другим законом или уставом корпорации, коллегиальный орган управления (наблюдательный или иной совет), контролирующий деятельность исполнительных органов корпорации и выполняющий иные функции, возложенные на него законом или уставом корпорации. Лица, осуществляющие полномочия единоличных исполнительных органов корпораций, и члены их коллегиальных исполнительных органов не могут составлять более одной четверти состава коллегиальных органов управления корпораций и не могут являться их председателями.
Таким образом, в свете реформы гражданского законодательства ГК РФ по сравнению с комментируемым Законом дает объединениям садоводов, огородников или дачников более широкие полномочия в части формирования органов управления. Однако такие полномочия должны реализовываться и с учетом специальных положений ГК РФ об отдельных организационно-правовых формах юридических лиц. Так, в частности, согласно п. 2 ст. 123.14 ГК РФ в товариществе собственников недвижимости создаются единоличный исполнительный орган (председатель) и постоянно действующий коллегиальный исполнительный орган (правление). В этой связи в товариществе собственников недвижимости не может быть директора, генерального директора или дирекции.
2. Пункт 2 комментируемой статьи предусматривает, что садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое объединение вправе проводить общее собрание его членов в форме собрания уполномоченных. Фактически институт уполномоченных является неким правовым механизмом представления интересов нескольких членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения одним лицом при принятии решений на общем собрании.
Все наиболее важные вопросы, связанные с реализацией уполномоченными своих функций, закрепляются в уставе объединения (число членов, от имени которых выступают уполномоченные, срок их полномочий, порядок избрания, условия досрочного переизбрания).
Следует остановиться на юридической природе института собрания уполномоченных. Данный вопрос является чрезвычайно важным, поскольку комментируемая статья указывает на то, что собрание уполномоченных не является органом управления садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, а представляет собой форму проведения общего собрания членов объединения.
Однако ГК РФ в гл. 9.1 "Решения собраний" ни слова не говорит о такой правовой категории, как "форма проведения собрания". При этом ГК РФ устанавливает ряд особенностей только в части того, проводилось ли голосование на общем собрании в очной или заочной форме.
В этой связи в настоящее время не представляется возможным сделать однозначный вывод о легитимности с точки зрения ГК РФ такого института, как общее собрание в форме собрания уполномоченных, предусмотренного комментируемым Законом. В частности, на сегодняшний день нельзя дать четкий ответ о том, можно ли отнести такую форму проведения общего собрания к особенностям гражданско-правового положения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан (п. 4 ст. 49 ГК РФ, п. 1 ст. 2 комментируемого Закона), либо такие нормы должны восприниматься как прямое противоречие ГК РФ.
Также следует отметить, что предусмотренная комментируемой статьей возможность проведения общего собрания членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения в форме собрания уполномоченных не исключает возможности проведения общего собрания членов таких объединений. Более того, п. 1.1 ст. 21 комментируемого Закона установлен случай, когда проведение общего собрания в форме собрания уполномоченных не допускается - при решении вопроса о распределении образованных или образуемых земельных участков между членами садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, которым предоставляются земельные участки.

Статья 21. Компетенция общего собрания членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения (собрания уполномоченных)

Комментарий к статье 21

1. Общее собрание членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения как высший орган управления имеет свою исключительную компетенцию.
Согласно п. 2 ст. 65.3 ГК РФ вопросы, отнесенные ГК РФ и другими законами к исключительной компетенции высшего органа корпорации, не могут быть переданы им для решения другим органам корпорации, если иное не предусмотрено ГК РФ или другим законом.
Таким образом, решение вопросов, отнесенных к исключительной компетенции общего собрания садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, не может быть передано правлению объединения либо председателю правления.
Учитывая, что перечень вопросов, относящихся к исключительной компетенции общего собрания членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, не является закрытым, необходимо принимать во внимание, что согласно п. 2 ст. 65.3 ГК РФ к исключительной компетенции высшего органа корпорации относится:
1) определение приоритетных направлений деятельности корпорации, принципов образования и использования ее имущества;
2) утверждение и изменение устава корпорации;
3) определение порядка приема в состав участников корпорации и исключения из числа ее участников, кроме случаев, если такой порядок определен законом;
4) образование других органов корпорации и досрочное прекращение их полномочий, если уставом корпорации в соответствии с законом это правомочие не отнесено к компетенции иных коллегиальных органов корпорации;
5) утверждение годовых отчетов и бухгалтерской (финансовой) отчетности корпорации, если уставом корпорации в соответствии с законом это правомочие не отнесено к компетенции иных коллегиальных органов корпорации;
6) принятие решений о создании корпорацией других юридических лиц, об участии корпорации в других юридических лицах, о создании филиалов и об открытии представительств корпорации;
7) принятие решений о реорганизации и ликвидации корпорации, о назначении ликвидационной комиссии (ликвидатора) и об утверждении ликвидационного баланса;
8) избрание ревизионной комиссии (ревизора) и назначение аудиторской организации или индивидуального аудитора корпорации.
Таким образом, ГК РФ фактически дополняет п. 1 комментируемой статьи рядом положений о полномочиях общего собрания садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения. В частности, к дополнительным полномочиям общего собрания согласно ГК РФ можно отнести определение приоритетных направлений деятельности корпорации, принципов образования и использования ее имущества.
Обратим внимание, что в соответствии с подп. 2 п. 1 комментируемой статьи к полномочиям общего собрания относится принятие решений о приеме граждан в члены объединения и об их исключении из числа членов объединения. Вместе с тем согласно п. 2 ст. 65.3 ГК РФ общим собранием членов некоммерческой корпорации могут не только решаться вопросы о возникновении и прекращении права участия (членства), но и устанавливаться сам порядок приема в состав членов корпорации и исключения из числа членов. Согласно п. 4 ст. 16 комментируемого Закона порядок приема в члены объединения и выхода из него, порядок исключения из членов объединения должны быть указаны в уставе объединения.
В этой связи в настоящее время общим собранием членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения такой порядок может быть определен в части, не урегулированной уставом. К примеру, в рамках такого порядка могут быть урегулированы такие вопросы, как перечень документов, прилагаемых к заявлению о принятии в члены объединения, состав сведений, включаемых в такое заявление. Кроме того, данный порядок может предусматривать осуществление каких-либо предварительных мероприятий, предшествующих исключению садовода, огородника или дачника из числа членов объединения (например, направление претензии, ведение переговоров, предоставление права садоводу, огороднику или дачнику на обоснование своей позиции относительно такого исключения).
По нашему мнению, отдельные положения п. 1 комментируемой статьи нуждаются в конкретизации.
Так, согласно подп. 10 п. 1 ст. 21 Закона N 66-ФЗ к компетенции общего собрания членов объединения относится принятие решений о формировании и об использовании имущества такого объединения, о создании и развитии объектов инфраструктуры, а также установление размеров целевых фондов и соответствующих взносов. При этом комментируемый Закон не содержит понятия "целевой фонд", в связи с чем можно предположить, что под этим термином законодатель понимает фонд, формирующийся за счет целевых взносов членов садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих товариществ и некоммерческих партнерств, поскольку именно члены подобных данных объединений вносят целевые взносы. Другим вариантом толкования данной нормы может являться формирование фондов за счет различных видов взносов членов объединений, расходование которых может осуществляться только для строго определенных целей (к примеру, для приобретения средств пожаротушения, для строительства ограждения территории объединения и т.д.).
Как было отмечено в Обзоре судебной практики, ВС РФ обозначил важнейшую для садоводов, огородников и дачников позицию о том, что размер взносов не может устанавливаться произвольно, а должен иметь финансовое обоснование.
В этой связи представляется, что именно для принятия решения общего собрания членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения об установлении размеров взносов и должна осуществляться подготовка соответствующего финансового обоснования устанавливаемого размера взносов.
Как предусмотрено подп. 11 п. 1 ст. 21 Закона N 66-ФЗ, в полномочия общего собрания членов объединения относится установление размера пеней за несвоевременную уплату взносов, изменение сроков внесения взносов малообеспеченными членами такого объединения. При этом комментируемый Закон, а также иные федеральные законы не содержат указания на то, каких именно лиц можно относить к категории малообеспеченных.
Таким образом, на практике не исключается возможность принятия общим собранием членов объединения садоводов, огородников и дачников решения об определении такого критерия, как "малообеспеченность", в целях его дальнейшей реализации в отношении конкретных членов объединения, отвечающих такому критерию.
2. Исходя из положений комментируемой статьи общее собрание членов объединения может быть очередным или внеочередным.
С учетом того что каких-либо правил в части количества и периодичности проведения очередных общих собраний членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения не установлено (кроме как проведения не реже одного раза в год), данные вопросы решаются на усмотрение правления объединения. В частности, распространенным случаем является проведение общего собрания один раз в год в начале "дачного сезона" (начало весеннего периода), на котором обсуждаются наиболее значимые вопросы, в том числе определяется перечень мероприятий, выполняемых объединением вплоть до нового очередного общего собрания членов объединения, размер членских взносов на текущий год.
В свою очередь, внеочередное собрание может быть проведено как по инициативе правления объединения, так и по требованию ревизионной комиссии (ревизора) такого объединения, а также по предложению органа местного самоуправления или не менее чем одной пятой общего числа членов такого объединения.
Отметим, что остается открытым вопрос о том, какие именно предложения органа местного самоуправления могут явиться основанием для проведения внеочередного общего собрания членов объединения. Случай, когда ревизионной комиссией (ревизором) может быть инициировано проведение общего собрания членов объединения, предусмотрен п. 4 ст. 25 комментируемого Закона. При этом не понятно, может ли ревизионная комиссия (ревизор) выступать с данной инициативой в иных случаях.
Следует также отметить, что требование ревизионной комиссии (ревизора), предложение органа местного самоуправления, предложение не менее чем одной пятой общего числа членов объединения не являются в соответствии с комментируемой статьей безусловным основанием для проведения общего собрания членов объединения. Комментируемая статья устанавливает обязанность правления рассмотреть указанные требование или предложение и принять решение о проведении внеочередного общего собрания или об отказе в его проведении. При этом отказ в проведении такого собрания допускается только в случае несоблюдения установленного уставом объединения порядка подачи предложений или предъявления требования. Вместе с тем п. 4 ст. 16 комментируемого Закона не предусмотрено обязательное включение в устав указанных порядков.
Таким образом, можно сделать вывод, что единственным основанием проведения внеочередного общего собрания членов объединения является решение правления такого объединения. Из данного правила предусмотрено только одно исключение, когда внеочередное общее собрание членов объединения может проводиться и в отсутствие соответствующего решения правления такого объединения в случае проведения собрания по вопросу о досрочном прекращении полномочий председателя правления или досрочном переизбрании членов правления такого объединения. При этом комментируемой статьей не определено, кто может являться инициатором такого собрания. Вместе с тем согласно п. 1 ст. 22 комментируемого Закона вопрос о досрочном переизбрании членов правления может быть поставлен по требованию не менее чем одной трети членов такого объединения.
В отношении досрочного прекращения полномочий председателя правления каких-либо особых требований не установлено. В соответствии с п. 4 ст. 25 комментируемого Закона по результатам ревизии при создании угрозы интересам садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения и его членам либо при выявлении злоупотреблений членов правления такого объединения и председателя правления ревизионная комиссия (ревизор) в пределах своих полномочий вправе созвать внеочередное общее собрание членов такого объединения. При этом вопрос, который в данном случае выносится на рассмотрение общим собранием, не определен. Учитывая основания проведения такого собрания, представляется, что в данном случае также на рассмотрение должны выноситься вопросы о досрочном прекращении полномочий председателя правления или досрочном переизбрании членов правления такого объединения.
Исходя из совокупного анализа норм комментируемого Закона, можно сделать вывод, что в случае проведения внеочередного общего собрания по рассматриваемым вопросам инициатором такого собрания может быть ревизионная комиссия (ревизор), а также не менее чем одна треть членов такого объединения в случае проведения собрания по вопросу о досрочном переизбрании членов правления такого объединения и не менее чем одна пятая членов такого объединения - по вопросу о досрочном прекращении полномочий председателя правления.
Следует также отметить, что на инициатора внеочередного общего собрания членов объединения, проводимого в отсутствие решения правления такого объединения, ложится обязанность уведомить членов объединения о проведении такого собрания в порядке, установленном комментируемой статьей.
3. Согласно п. 2 комментируемой статьи общее собрание членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения (собрание уполномоченных) правомочно, если на указанном собрании присутствует более чем пятьдесят процентов членов такого объединения (не менее чем пятьдесят процентов уполномоченных). В большинстве случаев решения общего собрания членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения (собрания уполномоченных) принимаются простым большинством голосов.
Исключение составляют решения о внесении изменений в устав такого объединения и дополнений к его уставу или об утверждении устава в новой редакции, об исключении из членов такого объединения, о его ликвидации и (или) реорганизации, назначении ликвидационной комиссии и об утверждении промежуточного и окончательного ликвидационных балансов, которые принимаются общим собранием членов такого объединения (собранием уполномоченных) большинством в две трети голосов.
При этом комментируемая статья не уточняет, от какого количества членов (общего или присутствующих на собрании) считается число голосов. В соответствии с п. 1 ст. 181.2 ГК РФ решение собрания считается принятым, если за него проголосовало большинство участников собрания и при этом в собрании участвовало не менее пятидесяти процентов от общего числа участников соответствующего гражданско-правового сообщества. Учитывая данное положение, а также отсутствие специальной оговорки в Законе N 66-ФЗ, можно сделать вывод, что речь идет о подсчете голосов от количества членов, присутствующих на общем собрании.
Согласно ст. 181.2 ГК РФ при наличии в повестке дня собрания нескольких вопросов по каждому из них принимается самостоятельное решение, если иное не установлено единогласно участниками собрания. О принятии решения собрания составляется протокол в письменной форме. Протокол подписывается председательствующим на собрании и секретарем собрания.
В протоколе о результатах очного голосования должны быть указаны:
1) дата, время и место проведения собрания;
2) сведения о лицах, принявших участие в собрании;
3) результаты голосования по каждому вопросу повестки дня;
4) сведения о лицах, проводивших подсчет голосов;
5) сведения о лицах, голосовавших против принятия решения собрания и потребовавших внести запись об этом в протокол.
В протоколе о результатах заочного голосования должны быть указаны:
1) дата, до которой принимались документы, содержащие сведения о голосовании членов гражданско-правового сообщества;
2) сведения о лицах, принявших участие в голосовании;
3) результаты голосования по каждому вопросу повестки дня;
4) сведения о лицах, проводивших подсчет голосов;
5) сведения о лицах, подписавших протокол.
В соответствии со ст. 181.4 ГК РФ решение собрания может быть признано судом недействительным при нарушении требований закона, в том числе в случае, если:
1) допущено существенное нарушение порядка созыва, подготовки и проведения собрания, влияющее на волеизъявление участников собрания;
2) у лица, выступавшего от имени участника собрания, отсутствовали полномочия;
3) допущено нарушение равенства прав участников собрания при его проведении;
4) допущено существенное нарушение правил составления протокола, в том числе правила о письменной форме протокола.
Как предусмотрено ст. 181.5 ГК РФ, если иное не предусмотрено законом, решение собрания ничтожно в случае, если оно:
1) принято по вопросу, не включенному в повестку дня, за исключением случая, если в собрании приняли участие все участники соответствующего гражданско-правового сообщества;
2) принято при отсутствии необходимого кворума;
3) принято по вопросу, не относящемуся к компетенции собрания;
4) противоречит основам правопорядка или нравственности.
4. Общее собрание членов садоводческого, огороднического или дачного объединения может проводиться в форме очного или заочного голосования (опросным путем).
При этом важно подчеркнуть, что комментируемая статья не предусматривает такого условия проведения заочного голосования, как предварительное проведение собрания в очной форме, как это предусмотрено, например, ст. 47 ЖК РФ. Вместе с тем п. 3 комментируемой статьи устанавливает случаи, при которых проведение общего собрания членов в форме заочного голосования не допускается: если в повестку дня включены вопросы утверждения приходно-расходной сметы, отчеты правления и ревизионной комиссии (ревизора) такого объединения.
Вместе с тем, по нашему мнению, данное положение нуждается в корректировке, поскольку представляется необоснованным проведение в форме заочного голосования, исключающего возможность обсуждения членами объединения, общего собрания по вопросам исключения из членов объединения, утверждения списков членов объединения, распределения образованных или образуемых земельных участков, предназначенных для предоставления членам объединения.
С учетом того что порядок и условия проведения заочного голосования в обязательном порядке должны содержаться в уставе объединения (п. 4 ст. 16 комментируемого Закона), уставом может быть расширен перечень вопросов, по которым проведение общего собрания в форме заочного голосования не допускается.
Комментируемая статья не устанавливает порядок проведения общего собрания членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, отсылая к уставу такого объединения и внутренним регламентам объединения, определив только перечень вопросов, которые должны быть урегулированы такими документами.
Законом N 137-ФЗ установлен запрет на заочное голосование по вопросам внесения изменений в устав объединения или утверждения его в новой редакции, ликвидации или реорганизации объединения, утверждения приходно-расходной сметы, отчетов правления и ревизионной комиссии (ревизора) объединения. Заочное голосование по данным вопросам допускается только в случае, если очное голосование по ним не состоялось по причине отсутствия необходимого кворума.
4. Отдельно остановимся на вопросе исключения из членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан, учитывая, что на практике по-разному оценивают правовые последствия данного решения.
Указанный вопрос относится к исключительной компетенции общего собрания членов садоводческого, огороднического и дачного некоммерческого объединения (собрания уполномоченных), решение по которому принимается общим собранием членов такого объединения (собранием уполномоченных) большинством в две трети голосов.
Нередко на практике такое решение расценивается как влекущее прекращение прав члена объединения на садовый, огородный или дачный земельный участок. Вместе с тем необходимо исходить из того, что основания прекращения прав на земельный участок установлены гражданским и земельным законодательством.
Так, согласно ст. 44 ЗК РФ право собственности на земельный участок прекращается при отчуждении собственником своего земельного участка другим лицам, отказе собственника от права собственности на земельный участок, по иным основаниям, предусмотренным гражданским и земельным законодательством. Согласно ст. 45 ЗК РФ право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения земельным участком прекращаются при отказе землепользователя, землевладельца от принадлежащего им права на земельный участок и по иным основаниям, установленным гражданским и земельным законодательством. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения земельным участком прекращаются принудительно:
1) при ненадлежащем использовании земельного участка, а именно при:
использовании земельного участка с грубым нарушением правил рационального использования земли, в том числе если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки;
порче земель;
невыполнении обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв;
невыполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;
неиспользовании земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование;
2) при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд в соответствии с правилами, предусмотренными ЗК РФ.
При этом в отношении садовых, огородных и дачных земельных участков принудительное прекращение права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права пожизненного наследуемого владения земельным участком допускается только по решению суда.
Законодательство не предусматривает такого основания для прекращения прав на земельный участок, в том числе и в принудительном порядке, как утрата лицом членства в садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом объединении граждан.
Таким образом, исключение лица из членов указанного объединения не влияет на объем его прав в отношении принадлежащего ему земельного участка. Как справедливо отмечено и в Обзоре судебной практики ВС РФ, членство в садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан и права на земельный участок не должны рассматриваться как единый и неразделимый комплекс прав, поскольку Закон N 66-ФЗ допускает владение и пользование садовым, огородным, дачным земельным участком в индивидуальном порядке лицом, не являющимся членом соответствующего объединения.
Важно также отметить и вывод, сделанный ВС РФ в Обзоре судебной практики, о том, что при рассмотрении судом вопроса о принудительном прекращении прав на садовый, огородный, дачный земельный участок подлежит проверке не только соблюдение на соответствие закону и уставным документам объединения процедура исключения гражданина из числа членов, но и установление обстоятельств, свидетельствующих о соблюдении условий и порядка принудительного прекращения прав на земельный участок (умышленные и систематические нарушения, предусмотренные земельным законодательством, при условии неустранения фактов ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа).
Вместе с тем следует учитывать, что на практике имеет место ситуация, когда права садоводов, огородников, дачников на земельные участки, образованные из земельного участка, предоставленного объединению как юридическому лицу, не оформлены в установленном порядке, а использование садовых, огородных и дачных земельных участков осуществляется исключительно на основании членства в соответствующем объединении. В таком случае исключение из членов объединения приводит к утрате лицом права на получение земельного участка в собственность или в аренду, поскольку законодатель в данной ситуации увязал право на получение земельного участка с членством лица в соответствующем объединении, которому предоставлен земельный участок (подп. 3 п. 2 ст. 39.3, подп. 7 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ, п. 2.7 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации").

Статья 22. Правление садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения

Комментарий к статье 22

1. Правление садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения является коллегиальным исполнительным органом и подотчетно общему собранию членов такого объединения (собранию уполномоченных).
Правление не только подотчетно общему собранию членов объединения. Сама деятельность правления напрямую зависит от решений, принимаемых общим собранием. Так, в частности, согласно п. 1 ст. 21 комментируемого Закона общее собрание членов объединения:
1) определяет количественный состав правления, избирает членов правления и досрочно прекращает их полномочия;
2) избирает председателя правления и досрочно прекращает его полномочия, если уставом объединения не установлено иное;
3) утверждает внутренние регламенты деятельности его правления;
4) утверждает отчеты правления;
5) принимает решения о поощрении членов правления.
В свою очередь, правление объединения, по сути, не ограничивается выполнением решений общего собрания членов такого объединения (собрания уполномоченных), поскольку оно в целом обеспечивает деятельность высшего органа управления, которым является общее собрание членов объединения.
В этой связи из положений комментируемого Закона прослеживается двухсторонняя связь данных органов управления, которая выражается в таких функциях, как:
1) созыв правлением общего собрания;
2) рассмотрение правлением требований и предложений о созыве внеочередного общего собрания;
3) принятие правлением решений об отказе в проведении внеочередного общего собрания;
4) уведомление правлением членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения о проведении общего собрания.
Как отмечено в Определении Конституционного Суда РФ от 27 октября 2015 г. N 2372-О, положения Закона N 66-ФЗ, определяющие компетенцию правления садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения и устанавливающие способы защиты прав данных объединений и их членов, по своему содержанию являются нормативными положениями общего характера, направлены на организацию эффективного управления садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединением, защиты его прав и на обеспечение баланса прав и законных интересов как самого объединения, так и лиц, являющихся его членами.
Представляется ключевым в данном выводе Конституционного Суда РФ то, что правление должно обеспечивать эффективное управление садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединением граждан. Неслучайно ГК РФ в зависимости от степени эффективности работы исполнительного органа управления некоммерческой корпорации позволяет поставить вопрос о смене состава такого органа.
Так, например, в соответствии с п. 2 ст. 123.10 ГК РФ по решению высшего органа ассоциации (союза) полномочия органа ассоциации (союза) могут быть досрочно прекращены в случаях грубого нарушения этим органом своих обязанностей, обнаружившейся неспособности к надлежащему ведению дел или при наличии иных серьезных оснований. Аналогичное правило установлено применительно к органам управления товарищества собственников недвижимости (п. 2 ст. 123.14 ГК РФ).
С учетом того что в целом вопрос об избрании правления относится к компетенции общего собрания членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан, именно общее собрание должно оценивать степень серьезности тех или иных оснований для принятия решения о переизбрания правления объединения.
В литературе высказывается мнение о том, что основания для переизбрания правления могут быть различны: недобросовестное исполнение своих обязанностей либо неспособность их исполнения в дальнейшем в силу длительной болезни, профессиональной некомпетентности, исключение из членов объединения, потеря связи с объединением из-за переезда в другую местность, причинение вреда деловой репутации объединения или иных убытков и так далее <1>.
--------------------------------
<1> См.: Анисимов А.П., Васильчук Ю.В., Чикильдина А.Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан". С. 124.

Примером практического выполнения правлением объединения решения общего собрания является принятие в объединение новых членов. Так, в соответствии с подп. 2 п. 1 ст. 21 Закона N 66-ФЗ данный вопрос относится к компетенции общего собрания членов объединения. Вместе с тем согласно п. 5 ст. 18 комментируемого Закона выдача членской книжки относится к компетенции именно правления объединения.
2. Важно отметить, что из п. 1 комментируемой статьи следует, что правление садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения выбирается только из числа его членов. Таким образом, лица, не являющиеся членом соответствующего объединения, в том числе не имеющие земельного участка в границах такого объединения, членами правления быть не могут.
Комментируемой статьей также установлены определенные правила избрания членов правления:
- прямым тайным голосованием;
- общим собранием членов объединения;
- на срок два года.
При этом возможность предусмотреть иное уставом относится, по нашему мнению, только к форме голосования и к сроку, на который избирается правление, поскольку избрание членов правления отнесено к исключительной компетенции общего собрания членов соответствующего объединения.
Закон N 66-ФЗ также не устанавливает требования о численном составе членов правления, относя этот вопрос также к исключительной компетенции общего собрания членов соответствующего объединения. Такой подход обусловлен тем, что садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения по своему численному составу существенно различаются (от 20 до 500 и более членов), поэтому установить в Законе какие-либо однозначные нормы, обеспечивающие достаточное представительство членов объединения в правлении для эффективного решения возникающих вопросов и обеспечения нормальной работы объединения, не представляется возможным.
Вместе с тем п. 2 комментируемой статьи установлены критерии определения правомочности заседания правления и порядок принятия правлением решений.
Досрочное переизбрание членов правления возможно только решением общего собрания членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения (подробнее см. комментарий к ст. 21).
3. Как следует из комментируемой статьи, основные полномочия правления объединения связаны с обеспечением нормальной работы садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, оперативным руководством текущей деятельностью объединения, а также подготовкой общих собраний членов объединения.
На практике может вызывать неоднозначное понимание соотношение отдельных полномочий правления объединения и председателя объединения.
Так, в соответствии с подп. 15 п. 3 ст. 22 Закона N 66-ФЗ к компетенции правления объединения относится совершение от имени такого объединения сделок. Вместе с тем такие сделки от имени правления заключает председатель правления (подп. 4 п. 2 ст. 23 Закона N 66-ФЗ).
В этой связи обратим внимание на Определение ВАС РФ от 10 мая 2012 г. N ВАС-2594/12. В рамках данного дела ВАС РФ была высказана правовая позиция не только о том, что председатель правления может заключать сделки исключительно на основании решений правления, но и что заключенная председателем правления сделка, не одобренная в дальнейшем самим правлением объединения, может быть признана судом незаключенной.
Решения правления садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения обязательны для исполнения всеми членами такого объединения и его работниками, заключившими трудовые договоры с таким объединением.
Вместе с тем существуют случаи, когда решения правления распространяются и на иных лиц.
Так, в соответствии с п. 2 ст. 8 комментируемого Закона в случае неуплаты установленных договорами взносов за пользование объектами инфраструктуры и другим имуществом общего пользования садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения на основании решения правления такого объединения либо общего собрания его членов граждане, ведущие садоводство, огородничество или дачное хозяйство в индивидуальном порядке, лишаются права пользоваться объектами инфраструктуры и другим имуществом общего пользования садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения.
Отдельные полномочия правления в настоящее время можно назвать практически неработающими. Это в первую очередь касается приобретения и доставки посадочного материала, садового инвентаря, удобрений, ядохимикатов, оказания членам объединения содействия в безвозмездной передаче сельскохозяйственной продукции детским домам, домам-интернатам для престарелых и инвалидов, дошкольным образовательным учреждениям и осуществления внешнеэкономической деятельности объединения.

Статья 23. Полномочия председателя правления садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения

Комментарий к статье 23

1. Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает ряд правил избрания председателя правления. Он избирается из членов правления сроком на два года.
При этом в отличие от правления объединения Законом N 66-ФЗ не предусмотрена возможность изменения уставом объединения такого срока. Вместе с тем Закон N 66-ФЗ не содержит никаких ограничений в части количества сроков, на которые может избираться председатель. Такое ограничение, в принципе, может быть предусмотрено уставом объединения.
Учитывая, что членом правления может быть только член садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, то и председателем правления может быть избран только член такого объединения.
Следует также отметить, что Закон N 66-ФЗ допускает различные способы избрания председателя правления и досрочного прекращения его полномочий - на основании решения общего собрания членов объединения (собрания уполномоченных) или иной порядок, предусмотренный уставом объединения. При этом представляется, что единственной альтернативой общему собранию членов объединения может быть только избрание председателя правления решением правления такого объединения.
2. Председатель правления садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан исходя из положений ст. 20 комментируемого Закона также является органом управления объединения. При этом председателя одновременно можно поименовать и должностным лицом. В частности, согласно ст. 9.1 КоАП под должностными лицами в организациях, не являющихся органами государственной власти, иными государственными органами, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, понимается лицо, осуществляющее полномочия единоличного исполнительного органа организации, а также лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в организации.
Согласно п. 3 ст. 65.3 ГК РФ в корпорации образуется единоличный исполнительный орган (директор, генеральный директор, председатель и т.п.). В качестве единоличного исполнительного органа корпорации могут выступать как физическое лицо, так и юридическое лицо.
Таким образом, особенностью такого единоличного исполнительного органа садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан является то, что он именуется именно председателем (не директором или генеральным директором), а также то, что председателем объединения может быть только физическое лицо.
Обратим внимание и на терминологические расхождения, существующие в настоящее время между ГК РФ и комментируемым Законом. Так, согласно ГК РФ единоличный исполнительный орган именуется термином "председатель", в то время как комментируемый Закон оперирует понятием "председатель правления".
В этой связи на практике может существовать ситуация, когда в соответствии с ранее действовавшим уставом единоличный исполнительный орган именовался, к примеру, "председатель правления садоводческого некоммерческого товарищества "Родник", а после приведения такого устава в соответствие с ГК РФ стал называться "председатель товарищества собственников недвижимости "Родник".
3. Пожалуй, главное требование к деятельности председателя правления объединения в настоящее время сформулировано в п. 3 ст. 53.1 ГК РФ, согласно которому лицо, которое в силу закона, иного правового акта или учредительного документа юридического лица уполномочено выступать от его имени, должно действовать в интересах представляемого им юридического лица добросовестно и разумно. Такую же обязанность несут члены коллегиальных органов юридического лица (наблюдательного или иного совета, правления и т.п.).
Отметим, что деятельность председателя правления садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан рассматривается и как трудовая функция. Так, в письме Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 25 ноября 2015 г. N 17-4/ООГ-1663 указывается, что ч. 1 ст. 7 Закона о страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования определено, что объектом обложения страховыми взносами для организаций признаются, в частности, выплаты и иные вознаграждения, начисляемые организациями в пользу физических лиц в рамках трудовых отношений. Исходя из положений ТК РФ в случаях и порядке, которые установлены трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, или уставом (положением) организации, трудовые отношения возникают, в частности, в результате избрания на должность. В соответствии со ст. 17 ТК РФ трудовые отношения в результате избрания на должность возникают, если избрание на должность предполагает выполнение работником определенной трудовой функции.
В этой связи Минтрудом России сделал вывод, что поскольку ст. 23 Закона N 66-ФЗ на председателя правления садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения возложено выполнение определенных функций на этой выборной должности, то его деятельность можно отнести к трудовой деятельности физического лица. При этом выплаты, начисленные председателю правления садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения за выполнение трудовых обязанностей, подлежат обложению страховыми взносами в общеустановленном порядке.
Исходя из положений комментируемой статьи, председатель правления садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения в соответствии с уставом такого объединения исполняет различные иные, прямо не поименованные в данной статье обязанности.
Так, например, согласно п. 2 ст. 21 комментируемого Закона председатель объединения уполномочен заверять доверенности, выдаваемые членами объединения для предоставления права участия в общем собрании своим представителям.
К одним из нововведений в части функций председателя правления объединений садоводов, огородников и дачников является участие в согласительной комиссии по вопросам согласования местоположения границ земельных участков при выполнении комплексных кадастровых работ (ч. 3 ст. 42.10 Закона о государственном кадастре недвижимости).

Статья 24. Ответственность председателя правления садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения и членов его правления

Комментарий к статье 24

Безусловно, с учетом того, что председатель правления и члены правления садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан обладают большим объемом важных полномочий в части организации деятельности данных объединений, осуществление таких действий должно отвечать требованиям законодательства Российской Федерации и интересам самого объединения и его членов. В противном случае исполнительные органы некоммерческих товариществ, потребительских кооперативов и некоммерческих партнерств, созданных садоводами, огородниками и дачниками, должны нести предусмотренную Законом ответственность.
Как указано в Определении Конституционного Суда РФ от 28 января 2016 г. N 172-О, нормы п. п. 1 и 2 ст. 24 Закона N 66-ФЗ, устанавливающие критерии надлежащего исполнения председателем и членами правления садоводческого, огороднического и дачного объединения граждан своих обязанностей, а также право объединения обратиться к ним с требованием о взыскании причиненных ему убытков, находясь в неразрывной связи с иными нормами гражданского законодательства, устанавливающими основания ответственности лиц, осуществляющих управление организацией, в частности п. 3 ст. 53 ГК РФ, направлены на защиту прав и интересов как самого юридического лица, так и иных участников корпоративных отношений.
Согласно ст. 53.1 ГК РФ лицо, которое в силу закона, иного правового акта или учредительного документа юридического лица уполномочено выступать от его имени, обязано возместить по требованию юридического лица, его учредителей (участников), выступающих в интересах юридического лица, убытки, причиненные по его вине юридическому лицу.
Лицо, которое в силу закона, иного правового акта или учредительного документа юридического лица уполномочено выступать от его имени, несет ответственность, если будет доказано, что при осуществлении своих прав и исполнении своих обязанностей оно действовало недобросовестно или неразумно, в том числе если его действия (бездействие) не соответствовали обычным условиям гражданского оборота или обычному предпринимательскому риску.
Такую ответственность несут также члены коллегиальных органов юридического лица, за исключением тех из них, кто голосовал против решения, которое повлекло причинение юридическому лицу убытков, или, действуя добросовестно, не принимал участия в голосовании.
Лицо, имеющее фактическую возможность определять действия юридического лица, в том числе возможность давать указания вышеуказанным лицам, обязано действовать в интересах юридического лица разумно и добросовестно и несет ответственность за убытки, причиненные по его вине юридическому лицу.
Соглашение об устранении или ограничении ответственности данных лиц за совершение недобросовестных действий ничтожно.
Таким образом, в случае если вина председателя правления или членов правления в совершении определенных действий, причинивших тот или иной вред самому объединению как юридическому лицу, доказана, от такой ответственности на основании какого-либо соглашения ни члены правления, ни председатель правления не могут быть освобождены.
В зависимости от характера действий председателя объединения и членов правления объединения данные лица могут быть привлечены к различным видам ответственности, вплоть до уголовной, например, за кражу имущества объединения или его членов (ст. 158 УК РФ).
Существуют ситуации, когда данные лица могут быть подвергнуты административному наказанию с одновременным возникновением обязанности по возмещению убытков самому объединению. Так, например, в соответствии со ст. 7.7 КоАП в случае повреждения объектов и систем водоснабжения и водоотведения, относящихся к имуществу общего пользования садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, на таких должностных лиц возлагается административная ответственность в виде штрафа от двух тысяч до трех тысяч рублей, а также обязанность по восстановлению данных систем и возмещению возникших в связи с такими действиями убытков.
Согласно подп. 10 п. 3 ст. 22 Закона N 66-ФЗ к компетенции правления относятся вопросы организации строительства, ремонта и содержания зданий, строений, сооружений, инженерных сетей, дорог и других объектов общего пользования. При нарушении требований проектной документации либо в случае строительства таких объектов без разрешения на строительство соответствующие должностные лица садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан могут быть привлечены к административной ответственности по ст. ст. 9.4, 9.5 КоАП.
К сожалению, на практике нередко возникают ситуации, когда действия председателя или членов правления садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения можно назвать не отвечающими интересам самого юридического лица, а также требованиям добросовестности. Так, встречаются случаи отказа председателя правления в передаче печати объединения и отдельных внутренних документов (например, проектов организации и застройки или иных документов, на основании которых между членами объединения были распределены садовые, огородные или дачные земельные участки) в случае избрания на эту должность другого лица.
Учитывая, что должность председателя правления рассматривается и как трудовая функция (см. комментарий к ст. 23), обратим внимание, что председатель правления и его члены могут быть привлечены и к дисциплинарной ответственности. Согласно ст. 192 ТК РФ за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:
1) замечание;
2) выговор;
3) увольнение по соответствующим основаниям.

Статья 25. Контроль за финансово-хозяйственной деятельностью садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения

Комментарий к статье 25

1. В рамках комментируемой статьи законодатель раскрывает особенности контроля за финансово-хозяйственной деятельностью садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения. Для осуществления контролирующей функции из числа членов такого объединения на общем собрании избирается ревизионная комиссия (ревизор) в составе одного или не менее чем трех человек на срок два года.
Прежде всего важнейшим положением является сфера данного контроля - это финансово-хозяйственная деятельность объединения. Учитывая, что комментируемым Законом не устанавливается, какие именно полномочия, обязанности и сферы деятельности объединения можно отнести именно к финансово-хозяйственной деятельности, представляется, что практически любые фактические или юридические действия правления объединения и председателя правления подпадают под понятие "финансово-хозяйственная деятельность", то есть относятся к сфере работы ревизионной комиссии.
Далее обратим внимание на формулировку, примененную законодателем в п. 1 комментируемой статьи, согласно которой контроль за финансово-хозяйственной деятельностью осуществляется "в том числе" за деятельностью председателя, членов правления и правления. Представляется, что данное построение фразы указывает на то, что сфера контроля ревизионной комиссии не ограничивается только исполнительными органами садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан. В этой связи возникает вопрос о том, кого именно еще может контролировать ревизионная комиссия. Общее собрание членов объединения? Отдельных членов объединения?
По нашему мнению, такими полномочиями ревизионная комиссия не обладает, поскольку она подотчетна общему собранию членов объединения, являющемуся высшим органом управления (подп. 1 и 3 комментируемой статьи), а сами члены объединения связаны правом участия (членством) именно с самим объединением (а не с данной комиссией), в связи с чем у них и возникают корпоративные права и обязанности, предусмотренные ст. 19 Закона N 66-ФЗ.
В этой связи имеются основания предположить, что полномочия ревизионной комиссии (ревизора) ограничиваются именно контролем за деятельностью правления объединения, членов правления и председателя правления.
Отметим, что и ГК РФ относит создание ревизионной комиссии к компетенции высшего органа корпорации, то есть в случае с садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями - к компетенции общего собрания.
Вместе с тем согласно п. 4 ст. 65.3 ГК РФ наряду с исполнительными органами, указанными в п. 3 данной статьи (единоличные и коллегиальные органы управления), в корпорации может быть образован в случаях, предусмотренных ГК РФ, другим законом или уставом корпорации, коллегиальный орган управления (наблюдательный или иной совет), контролирующий деятельность исполнительных органов корпорации и выполняющий иные функции, возложенные на него законом или уставом корпорации. Лица, осуществляющие полномочия единоличных исполнительных органов корпораций, и члены их коллегиальных исполнительных органов не могут составлять более одной четверти состава коллегиальных органов управления корпораций и не могут являться их председателями. При этом члены коллегиального органа управления корпорации имеют право получать информацию о деятельности корпорации и знакомиться с ее бухгалтерской и иной документацией, требовать возмещения причиненных корпорации убытков (ст. 53.1), оспаривать совершенные корпорацией сделки по основаниям, предусмотренным ст. 174 ГК РФ или законами о корпорациях отдельных организационно-правовых форм, и требовать применения последствий их недействительности, а также требовать применения последствий недействительности ничтожных сделок корпорации в порядке, установленном п. 2 ст. 65.2 ГК РФ.
Представляется, что ревизионная комиссия (ревизор) в садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом объединении граждан не является исполнительным органом с контролирующими функциями, о котором говорится в п. 4 ст. 65.3 ГК РФ, поскольку такая ревизионная комиссия исходя из положений ст. 20 комментируемого Закона вообще не является органом управления объединения. Тем не менее ГК РФ не отрицает возможности создания такого органа управления, поскольку упоминает о том, что этот орган управления может быть создан в случаях, предусмотренных ГК РФ, другим законом или уставом корпорации.
Следует учитывать, что п. 2 ст. 65.3 ГК РФ упоминает о том, что в целях контроля за деятельностью корпоративной организации может быть назначена аудиторская организация или индивидуальный аудитор корпорации.
Специалисты также указывают, что в садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом объединении различают следующие методы контроля:
- ревизия (совокупность мероприятий и контрольных действий по документальной и фактической проверке деятельности подведомственной организации, при которых осуществляется установление законности и достоверности, а также экономической целесообразности совершенных хозяйственных операций, правильность должностных обязанностей работников разных организационных уровней; обычно ревизия проводится одновременно с внутриведомственным контролем, при организации финансового государственного контроля);
- аудит - независимая экспертиза (проверка) состояния бухгалтерского учета, финансового состояния предприятия, его платежеспособности, а также осуществление аудиторских консультаций;
- тематическая проверка - осуществление контроля определенной темы (задачи) производственной или финансово-хозяйственной деятельности организации, например проверка организации учета товарно-материальных ценностей, основных средств, проверка сохранности денежных средств <1>.
--------------------------------
<1> Анисимов А.П., Васильчук Ю.В., Чикильдина А.Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан".

2. В литературе отмечается, что в настоящее время единственной формой ответственности члена ревизионной комиссии может быть лишь косвенная ответственность в форме прекращения его полномочий и назначения нового состава комиссии. Кроме того, высказывается мнение о том, что отсутствие положений об ответственности члена ревизионной комиссии создает риск дестабилизации деятельности общества, поскольку член комиссии может уклониться или отказаться от участия в проверке, отнестись к ее проведению формально, не проявить должной заботы об инициировании проверки, даже зная о нарушениях менеджмента при ведении финансово-хозяйственной деятельности <1>.
--------------------------------
<1> Беляев Д.А. Правовое положение члена ревизионной комиссии // Право и экономика. 2007. N 4; СПС "КонсультантПлюс".

Согласно другому мнению, помимо предусмотренной возможности досрочного переизбрания ревизионной комиссии (ревизора), в отношении членов ревизионной комиссии (ревизора) могут быть применены иные предусмотренные действующим законодательством меры ответственности вплоть до уголовной (за намеренное искажение данных, полученных в ходе проверки, получение взяток или халатность и т.п.). Если виновные действия ревизионной комиссии (ревизора) привели к возникновению убытков объединения или членов объединения, члены ревизионной комиссии обязаны возместить эти убытки <1>.
--------------------------------
<1> Комментарий к Федеральному закону "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" / Под ред. А.А. Байтенова, Н.И. Кресникова. М., 2007; СПС "КонсультантПлюс".

Исходя из положений комментируемого Закона, можно сделать вывод, что действительно непосредственно сам Закон не устанавливает какой-либо конкретной ответственности для членов ревизионной комиссии. Вместе с тем из п. 2 комментируемой статьи следует, что данный вопрос может быть отдельно урегулирован в уставе.
3. Нельзя не согласиться с тем, что по практическим соображениям в ревизионной комиссии должны быть люди, способные читать и анализировать бухгалтерские, финансовые, правовые документы (балансы, сметы, приходные и расходные ордера, накладные, решения органов объединения, правила, положения, приказы, распоряжения, инструкции, регламенты и т.д.), оценивать состояние основных средств, нематериальных активов, финансовых вложений и др. Поэтому желательно включить в нее членов объединения, имеющих финансово-экономическое, юридическое образование, людей опытных, авторитетных <1>.
--------------------------------
<1> Там же.

Такой вывод следует из того, какие именно полномочия закреплены за ревизионной комиссией (ревизором). В частности, в отдельных случаях необходимость оценки законности гражданско-правовых сделок ставит в сложное положение даже суды и специалистов в области права, а с анализом финансово-хозяйственной деятельности юридических лиц не всегда могут справиться специализирующиеся на этом налоговые и правоохранительные органы. Для оценки состояния того или иного имущества объединения (например, состояние объектов инженерной инфраструктуры) во многих случаях требуются специальные инженерные знания, в том числе в отдельных отраслях жилищно-коммунального хозяйства (электроэнергетика, водоснабжение, водоотведение, газоснабжение и т.д.).
В этой связи не следует оценивать результаты работы ревизионной комиссии (ревизора) как истину в последней инстанции, а подготовленные такой комиссией документы - как безусловные доказательства несостоятельности деятельности исполнительных органов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан. Кроме того, после составления необходимых документов по результатам своей деятельности ревизионная комиссия направляет их на рассмотрение общему собранию членов объединения, которому и надлежит оценить результаты такой деятельности и принять решения в рамках своей компетенции.
Это следует из п. 4 комментируемой статьи, согласно положениям которого даже при создании угрозы интересам садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения и его членам либо при выявлении злоупотреблений членов правления такого объединения и председателя правления ревизионная комиссия только инициирует внеочередное общее собрание членов объединения, не принимая при этом каких-либо решений, имеющих правовые последствия для исполнительных органов объединения.

Статья 26. Общественный контроль за соблюдением законодательства

Комментарий к статье 26

1. Комментируемая статья исходя из ее наименования посвящена общественному контролю за соблюдением законодательства.
В настоящее время правоотношения в сфере общественного контроля регулируются Законом об основах общественного контроля в Российской Федерации, согласно которому под общественным контролем в данном Законе понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.
В этой связи представляется, что содержание комментируемой статьи не имеет ничего общего с термином "общественный контроль", который раскрывается в вышеуказанном специальном Законе. Фактически комментируемая статья в первую очередь регулирует внутрикорпоративные правоотношения, поскольку предоставляет право членам объединения избирать комиссию по контролю за соблюдением законодательства (а не по общественному контролю).
Так, например, в Определении ВС РФ от 14 сентября 2011 г. N 35-Г11-27 указывается, что ст. 26 Закона N 66-ФЗ не возлагает на садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан обязанностей по содержанию прилегающих территорий, а лишь регулирует вопросы создания комиссии по осуществлению общественного контроля за соблюдением законодательства.
Из положений комментируемой статьи отчетливо видно, что деятельность данной комиссии затрагивает как само садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое объединение как юридическое лицо, так и его членов, поскольку контроль за соблюдением законодательства осуществляется как в отношении земельных участков, относящихся к имуществу общего пользования, так и в отношении садовых, огородных и дачных земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости. Однако п. 2 комментируемой статьи указывает на то, что такая комиссия оказывает консультативную помощь только членам объединения, но не самому объединению как юридическому лицу.
Безусловно, члены такой комиссии фактически должны являться экспертами во многих отраслях законодательства, в частности в области:
1) охраны окружающей среды;
2) жилищно-коммунального хозяйства, в том числе электроэнергетики;
3) санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
4) охраны и использования земель;
5) пожарной безопасности;
6) охраны объектов культурного наследия.
Учитывая, что данные правовые сферы имеют свою специфику, а регулируемые в их рамках вопросы являются чрезвычайно многоаспектными, можно предположить, что фактическая работа подобных комиссий в настоящее время на практике значительно расходится с тем, что предписывает законодатель.
Обратим внимание, что создание подобной комиссии является полномочием общего собрания садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, которое реализуется им по своему усмотрению (не является императивным правилом). В этой связи на практике может возникать ситуация, при которой общим собранием членов объединения не будет поддержано предложение о создании подобной комиссии.
Следует также отметить, что п. 4 комментируемой статьи допускает возложение функций комиссии по контролю за соблюдением законодательства на одного или нескольких членов правления объединения, в случае если число членов такого объединения менее чем тридцать. Вместе с тем такое возложение функций также должно осуществляться решением общего собрания членов такого объединения.
2. Комиссия по контролю за соблюдением законодательства фактически обладает двумя функциями, носящими прямо противоположный характер. Первая из них заключается в консультативной помощи членам садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, то есть это деятельность, направленная на оказание содействия членам объединения. Вторая функция фактически направлена против интересов членов объединения, поскольку соответствующая комиссия вправе составить акт о нарушениях законодательства, который в дальнейшем на основании решения правления объединения может быть направлен в государственные органы, осуществляющие государственный контроль (надзор) в соответствующих сферах деятельности.
Комментируемая статья не предъявляет никаких требований к актам о нарушениях законодательства, которые вправе составлять предусмотренная данной статьей комиссия. В частности, не указываются правила составления и подписания таких актов (п. 2 ст. 27 Закона N 66-ФЗ устанавливает только требования к подписанию протоколов заседаний комиссии), не раскрывается их содержание (например, не регулируется вопрос о том, должны ли содержаться в таком акте какие-либо рекомендации или предписания садоводу, огороднику или дачнику, ссылки на конкретные положения законов и подзаконных актов, которые были нарушены, последствия совершенных нарушений). Вместе с тем из норм п. 2 комментируемой статьи следует, что к полномочиям правления объединения относится решение вопроса о необходимости направления подобного акта в органы, осуществляющие государственный контроль (надзор) в соответствующих сферах деятельности.
Отметим, что реализация контролирующих функций со стороны органов публичной власти осуществляется не только в виде государственного контроля (надзора), но и в виде муниципального контроля.
Так, например, в соответствии со ст. 72 ЗК РФ под муниципальным земельным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.
Муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
В случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, в акте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения. Должностные лица органов местного самоуправления направляют копию указанного акта в орган государственного земельного надзора.
В срок не позднее чем пять рабочих дней со дня поступления от органа местного самоуправления копии указанного акта проверки, орган государственного земельного надзора обязан рассмотреть указанный акт и принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении или решение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и направить копию принятого решения в орган местного самоуправления.
Правила взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, утверждены Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2014 г. N 1515.
Согласно п. 6 Положения о государственном земельном надзоре, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 2 января 2015 г. N 1, в рамках государственного земельного надзора осуществляются:
1) организация и проведение плановых и внеплановых проверок соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность;
2) систематическое наблюдение за исполнением требований земельного законодательства, проведение анализа и прогнозирование состояния исполнения требований земельного законодательства Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности;
3) принятие предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений.
Таким образом, в рамках государственного земельного надзора не предусматривается оказание консультативной и практической помощи членам комиссии по соблюдению законодательства в садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан, а также обязанность по рассмотрению актов о нарушениях законодательства. Аналогичные примеры можно привести и применительно к другим видам государственного надзора, например в отношении государственного строительного надзора.
В этой связи на практике не исключается возможность возникновения ситуации, при которой органами, осуществляющими государственный надзор в различных сферах, будут проигнорированы факты, изложенные в актах, составленных комиссией по соблюдению законодательства в садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом объединении граждан, ввиду того, что данные полномочия не предусматриваются специальными законами, постановлениями и положениями, регулирующими права и обязанности данных органов.

Статья 27. Ведение делопроизводства в садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом объединении

Комментарий к статье 27

В рамках статьи о делопроизводстве садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан законодатель затрагивает следующие вопросы:
1) порядок подписания протоколов общих собраний (собраний уполномоченных), заверения их печатью и постоянного хранения в делах объединения;
2) порядок подписания протоколов заседаний правления и ревизионной комиссии (ревизора) садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, комиссии такого объединения по контролю за соблюдением законодательства, заверения их печатью и постоянного хранения в делах объединения;
3) порядок предоставления копий протоколов общих собраний членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, заседаний правления, ревизионной комиссии (ревизора) такого объединения, комиссии такого объединения по контролю за соблюдением законодательства, выписок из данных протоколов для ознакомления.
Согласно комментируемому Закону, именно данные правовые вопросы и определяют состав такого понятия, как делопроизводство.
Вместе с тем исходя из Национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 7.0.8-2013 "Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения" (утвержден Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 17 октября 2013 г. N 1185-ст) делопроизводство представляет собой деятельность, обеспечивающую документирование, документооборот, оперативное хранение и использование документов.
Таким образом, понятие "делопроизводство" затрагивает гораздо больший круг вопросов по сравнению с тем, как это определено комментируемой статьей. Кроме того, исходя из вышеуказанного Национального стандарта для целей организации делопроизводства требуется:
1) создание службы делопроизводства (структурное подразделение, на которое возложены функции по ведению делопроизводства, а также лица, ответственные за ведение делопроизводства в других подразделениях организации);
2) создание архива (организация или структурное подразделение организации, осуществляющее комплектование, учет, хранение и использование архивных документов).
При этом отметим, что исходя из подп. 12 п. 3 ст. 22 Закона N 66-ФЗ к компетенции правления объединения относится обеспечение делопроизводства такого объединения и содержание его архива.
Такое формулирование полномочий правления указывает на то, что Закон N 66-ФЗ не вполне обоснованно разделяет понятия "делопроизводство" и "содержание архива". Кроме того, комментируемая статья не содержит норм о порядке формирования, учета и хранения документов путем создания архива, а только указывает на то, что протоколы общих собраний членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения (собраний уполномоченных), заседаний правления, ревизионной комиссии (ревизора) такого объединения, комиссии такого объединения по контролю за соблюдением законодательства хранятся в делах объединения постоянно.
В соответствии с п. 2 ст. 65.2 ГК РФ член некоммерческой корпорации в случаях и в порядке, которые предусмотрены законом и учредительным документом корпорации, вправе получать информацию о деятельности корпорации и знакомиться с ее бухгалтерской и иной документацией.
Законом N 337-ФЗ был дополнен и конкретизирован перечень документов, которые могут быть получены членами садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения для ознакомления. Данный перечень не является исчерпывающим. Иные внутренние документы, которые не указаны в комментируемой статье и должны предоставляться для ознакомления по требованию членов объединения или граждан, ведущих садоводство, огородничество или дачное хозяйство в индивидуальном порядке на территории объединения, могут быть предусмотрены уставом такого объединения и решениями общего собрания членов объединения.
Обратим внимание на особенность, которая предусматривается п. 3 комментируемой статьи по сравнению с ГК РФ.
В частности, согласно п. 1 ст. 65.2 ГК РФ получать информацию о деятельности корпорации и знакомиться с ее бухгалтерской и иной документацией имеет право только участник корпорации. В свою очередь, п. 3 комментируемой статьи предоставляет такое право не только членам объединения, но и лицам, ведущим на территории объединения садоводство, огородничество и дачное хозяйство в индивидуальном порядке, содержание документации о деятельности объединения может затрагивать и интересы данных лиц. Еще одним нововведением, предусмотренным Законом N 337-ФЗ, является возможность получения членами объединения и лицами, ведущими садоводство, огородничество и дачное хозяйство в индивидуальном порядке, копий документов, предусмотренных п. 3 комментируемой статьи. При этом за изготовление таких документов объединением может взиматься плата.
До внесения в комментируемую статью указанных изменений Конституционным Судом РФ в Определении от 23 марта 2010 г. N 412-О-О отмечалось, что положение п. 3 ст. 27 Закона N 66-ФЗ во взаимосвязи с другими его нормами не исключает получение заявителями информации, содержащейся в учредительных документах объединения. Там же указывалось, что само же по себе закрепление оспариваемой нормой возможности ознакомления с копиями протоколов общих собраний членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, заседаний правления, ревизионной комиссии (ревизора) такого объединения, комиссии такого объединения по контролю за соблюдением законодательства, а также получения заверенных выписок из данных протоколов для членов такого объединения направлено на защиту их интересов в процессе осуществления объединением финансово-хозяйственной деятельности и не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителей в указанном ими аспекте.
Таким образом, Конституционный Суд РФ, ранее признавая, что данная норма направлена на защиту интересов членов садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, тем не менее не высказывался о том, достаточной ли является такая защита, выраженная только в возможности ознакомления с указанными документами и не предусматривающая право на получение их копий.
Следует отметить, что зачастую именно наличие на руках у садовода, огородника и дачника копии решения того или иного органа управления объединения позволяет реализовать свое право на обжалование таких решений, в том числе в связи с тем, что данные протоколы не отражают реальных обстоятельств принятия соответствующих решений (см., например, Определение ВС РФ от 12 мая 2015 г. N 4-КГ15-14).
В соответствии со ст. 66 АПК РФ, ст. 57 ГПК РФ суды вправе истребовать доказательства, в том числе у юридических лиц, в случае если такие доказательства необходимы для рассмотрения конкретного дела. Согласно ст. 22 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений.
Таким образом, право судебных и правоохранительных органов при необходимости получить документы садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения предусматривается и нормами специального законодательства, регулирующими их деятельность.

Глава VI. ОСОБЕННОСТИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ В СОБСТВЕННОСТЬ
И ОБОРОТА САДОВЫХ, ОГОРОДНЫХ И ДАЧНЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ

Утратила силу с 1 марта 2015 года. - Федеральный закон от 23.06.2014 N 171-ФЗ.

Глава VII. ОРГАНИЗАЦИЯ И ЗАСТРОЙКА ТЕРРИТОРИИ
САДОВОДЧЕСКОГО, ОГОРОДНИЧЕСКОГО ИЛИ ДАЧНОГО
НЕКОММЕРЧЕСКОГО ОБЪЕДИНЕНИЯ

Статья 32. Общие требования к организации и застройке территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения

Комментарий к статье 32

1. Комментируемая статья действует в новой редакции с 1 марта 2015 г. Основные изменения связаны с приведением Закона N 66-ФЗ в соответствии с ГрК РФ. Так, проект организации и застройки территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан заменен документацией по планировке территории - проектом планировки и проектом межевания территории. Вместе с тем законодатель сохранил основной принцип, предусматривающий, что освоение земельных участков возможно только после того, как будут определены основные параметры развития территории объединения.
Содержание, порядок разработки и утверждения проекта межевания территории и проекта планировки территории урегулированы ст. ст. 41 - 46 ГрК РФ.
Согласно ч. 1 ст. 42 ГрК РФ подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Учитывая, что исходя из ст. 1 Закона N 66-ФЗ использование огородных земельных участков не подразумевает их застройку (некапитальное жилое строение, хозяйственные строения и сооружения в зависимости от разрешенного использования земельного участка), законодатель определил, что в отношении территории огороднических некоммерческих объединений граждан разработка проекта планировки территории не требуется.
Проект межевания территории разрабатывается в целях определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков (ч. 3 ст. 43 ГрК РФ). Важно отметить, что как проект планировки территории, так и проект межевания территории содержат чертеж красных линий, то есть линий, которые обозначают прежде всего существующие, изменяемые границы территорий общего пользования (п. 11 ст. 1 ГрК РФ). Кроме того, в проекте межевания территории также должны быть указаны образуемые земельные участки, в том числе те, которые после образования будут относиться к территориям общего пользования или имуществу общего пользования (п. 2 ч. 5.2 ст. 43 ГрК РФ).
Следует отметить, что Федеральным законом от 3 июля 2016 года N 373-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (далее - Закон N 373-ФЗ) в ГрК РФ внесены изменения в части уточнения требований к подготовке документации по планировке территории и содержанию проекта планировки и проекта межевания территории. Так, предусмотрено, что при подготовке документации по планировке территории до установления границ зон с особыми условиями использования территории учитываются размеры этих зон и ограничения по использованию территории в границах таких зон, которые устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации. Также предусмотрено, что подготовка графической части документации по планировке территории должна осуществляться с использованием цифровых топографических карт, цифровых топографических планов, требования к которым устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Кроме того, подготовка такой документации в случаях, предусмотренных Правительством Российской Федерации, должна осуществляться в соответствии с материалами и результатами инженерных изысканий. Предусматривается, что утверждаемая часть проекта межевания территории должна содержать не только перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, в том числе возможные способы их образования, но также перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования.
Указанные изменения вступают в силу с 1 января 2017 года и не распространяются на случаи, если решение о подготовке проекта планировки территории, проекта межевания территории принято до указанной даты (ч. 4 ст. 9 Закона N 373-ФЗ).
Подготовка проекта планировки и (или) проекта межевания территории обеспечивается некоммерческим объединением граждан, при этом принятие органом местного самоуправления решения о подготовке документации по планировке территории не требуется.
Вместе с тем Законом N 373-ФЗ с 1 января 2017 года данное положение из ГрК исключается. Таким образом, после указанной даты садоводческому, огородническому, дачному некоммерческому объединению граждан будет необходимо обращаться в орган местного самоуправления поселения, городского округа с заявлением о принятии решения о подготовке документации по планировке территории применительно к территории такого объединения.
Публичные слушания по проекту планировки и проекту межевания территории, подготовленным применительно к территории объединения, не проводятся. Это обусловлено тем, что проект планировки и проект межевания территории определяют планирование использования земельных участков внутри границ территории объединения и подлежат одобрению общим собранием членов соответствующего объединения (собранием уполномоченных). При таком подходе обсуждение на публичных слушаниях представляется избыточным. Орган местного самоуправления осуществляет проверку документации по планировке территории на соответствие установленным требованиям. Документация по планировке территории утверждается главой местной администрации в течение четырнадцати дней со дня поступления указанной документации после ее проверки от органа местного самоуправления (ст. ст. 45, 46 ГрК РФ).
2. Требования, в соответствии с которыми должна осуществляться подготовка документации по планировке территории, установлены ч. 10 ст. 45 ГрК РФ, согласно которой подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий, а также с учетом программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения, городского округа, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселения, городского округа, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселения, городского округа.
Однако фактически технические регламенты, устанавливающие требования к разработке проекта планировки или межевания территории садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений граждан, отсутствуют. Так, ранее требования к ширине проезжей части улиц на территории садоводческого, огороднического и дачного некоммерческого объединения граждан, к вместимости противопожарных водоемов или резервуаров, к противопожарным расстояниям между зданиями, сооружениями и строениями в зависимости от степени огнестойкости и класса конструктивной пожарной опасности устанавливались Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (ч. 18 ст. 67, ч. 18 ст. 68, таблица 11), но были признаны утратившими силу Федеральным законом от 10 июля 2012 г. N 117-ФЗ.
СНиП 30-02-97* "Планировка и застройка территорий садоводческих (дачных) объединений граждан, здания и сооружения" (актуализированная редакция СП 53.13330.2011 утверждена Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 30 декабря 2010 г. N 849) носит в настоящее время рекомендательный характер.
Обратим внимание на важность учета границ территорий объектов культурного наследия и зон с особыми условиями использования территории при подготовке проекта планировки территории, поскольку в таких границах может быть установлен полный запрет или существенное ограничение хозяйственной деятельности. ГрК РФ определяет, что зоны с особыми условиями использования территорий - это охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации. Порядок установления таких зон и ограничения использования земельных участков, находящихся в их границах, устанавливаются отраслевым законодательством.
Например, ширина водоохранных зон, ограничения хозяйствования в таких зонах установлены ст. 65 ВК РФ. Так, согласно ч. ч. 16, 16.1 указанной статьи, в границах водоохранных зон допускаются проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды. Вместе с тем в отношении территорий садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений граждан, размещенных в границах водоохранных зон и не оборудованных сооружениями для очистки сточных вод, до момента их оборудования такими сооружениями и (или) подключения к указанным системам допускается применение приемников, изготовленных из водонепроницаемых материалов, предотвращающих поступление загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в окружающую среду.
Правила установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утверждены Постановлением Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. N 160. Указанными Правилами, в частности, установлено, что в пределах охранных зон без письменного решения о согласовании сетевых организаций юридическим и физическим лицам запрещаются строительство, капитальный ремонт, реконструкция или снос зданий и сооружений; посадка и вырубка деревьев и кустарников; полив сельскохозяйственных культур в случае, если высота струи воды может составить свыше трех метров (в охранных зонах воздушных линий электропередачи). Установление иных зон с особыми условиями использования территории также предусмотрено в соответствии с ЗК РФ, Федеральными законами от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации", от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и др.
Пожалуй, самой большой проблемой на практике является отсутствие сведений о границах зон с особыми условиями использования территории в государственном кадастре недвижимости, несмотря на наличие установленной законом обязанности внесения таких сведений. При этом отсутствие таких сведений не является основанием для неприменения ограничений, устанавливаемых для конкретной зоны.
Поэтому обязанность учета таких зон ложится как на лиц, осуществляющих подготовку документации по планировке территории, так и на органы, осуществляющие проверку такой документации.
Следует также отметить, что ГрК РФ не устанавливает каких-либо требований к лицам, которые могут осуществлять подготовку документации по планировке территории.
3. Согласно п. 1 комментируемой статьи документация по планировке территории является не только основой организации и застройки территории соответствующего объединения, но также документом, в соответствии с которым осуществляется раздел земельного участка, предоставленного такому объединению. Так, согласно п. 4 ст. 11.4 ЗК РФ раздел земельного участка, предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами, для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства, осуществляется в соответствии с проектом межевания территории. При разделе такого земельного участка могут быть образованы один или несколько земельных участков, предназначенных для ведения гражданином садоводства, огородничества или дачного строительства либо относящихся к имуществу общего пользования. При этом земельный участок, раздел которого осуществлен, сохраняется в измененных границах (измененный земельный участок). Таким образом, законодатель установил особенность раздела указанного земельного участка. Не требуется образование сразу всех участков и регистрация прав на них, а возможно поэтапное образование одного или нескольких земельных участков, что представляется актуальным, если не все члены объединения в определенный момент готовы нести затраты на кадастровые работы.
Из содержания п. 2.8 ст. 3 Закона N 137-ФЗ следует одно исключение, предусматривающее, что земельный участок, образуемый из земельного участка, предоставленного до дня вступления в силу указанного Федерального закона для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому объединению граждан либо иной организации, при которой было создано или организовано указанное объединение, может образовываться и при отсутствии проекта межевания территории или проекта организации и застройки территории на основании схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, подготовленной гражданином. Данной позиции придерживаются ВС РФ (Определение от 5 апреля 2016 г. N 78-КГ16-3) и Министерство экономического развития Российской Федерации (письмо от 6 ноября 2015 г. N ОГ-Д23-14015).
4. Законодатель, изменяя правовое регулирование вопроса организации и застройки территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан, предусмотрел и переходные положения, направленные на исключение необходимости изменения ранее принятых документов и, соответственно, дополнительных затрат граждан.
Так, согласно ч. ч. 8 - 10 ст. 34 Закона N 171-ФЗ до 1 января 2018 г. допускается утверждение проекта организации и застройки территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан в соответствии с ранее действовавшей редакцией Закона N 66-ФЗ. До 1 января 2020 г. в случае, если в соответствии с Законом N 66-ФЗ утвержден проект организации и застройки территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан, раздел земельного участка, предоставленного указанному объединению или в совместную собственность членов указанного объединения, осуществляется в соответствии с проектом организации и застройки данной территории. При этом утверждение проекта планировки данной территории и проекта межевания данной территории не требуется. В этом случае к заявлению о предоставлении земельного участка прилагается протокол общего собрания членов указанного объединения о распределении земельных участков между его членами. Представление в орган государственной власти или орган местного самоуправления данного протокола не требуется в случае, если он направлялся в указанные органы ранее.
Обратим внимание, что в случае разработки проекта организации и застройки его разработка и утверждение должны осуществляться в порядке, предусмотренном ст. 33 Закона N 66-ФЗ, действовавшей до 1 марта 2015 г. (составляется на основании ходатайства правления объединения, согласовывается с таким объединением и утверждается органом местного самоуправления), с учетом нормативов организации и застройки территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, предусмотренных ст. 32 Закона N 66-ФЗ.
5. Одним из вопросов, возникающих при подготовке документации по планировке территории или проекта организации и застройки, является территория, применительно к которой готовится данная документация. Данный вопрос не имеет особой актуальности для садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений граждан, которые созданы с реализацией процедуры предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. В этом случае предельно понятно, что территория садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан ограничена границами земельного участка, который был первоначально предоставлен объединению как юридическому лицу либо организации, при которой оно создано (в случае создания объединения до дня вступления в силу комментируемого Закона). Норму о разработке документации по планировке территории именно в отношении земельного участка, предоставленного садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому объединению граждан, законодатель напрямую закрепил в п. п. 4, 5 ст. 39.10 ЗК РФ, ч. 8.1 ст. 45 ГрК РФ.
Однако неопределенность понятий "границы объединения" и "территория объединения" проявляется достаточно остро в случае:
- когда объединение образовано, к примеру, тремя учредителями на большом земельном массиве, находящемся в частной собственности, в границах которого образуются земельные участки общего пользования, а также большое количество садовых, огородных или дачных земельных участков, которые в дальнейшем перепродаются в собственность третьих лиц;
- когда объединение образуется лицами, которые на момент создания объединения уже являются собственниками садовых, огородных или дачных земельных участков, приобретенных ими ранее, в связи с чем возникает вопрос о том, как же определить границу этого объединения и что из себя представляет его территория.
К сожалению, в указанных двух случаях законодатель не оговорил, каким образом нужно определять "границы объединения", что на практике порождает многочисленные споры между гражданами, садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями и органами власти, осуществляющими предоставление земельных участков. Вместе с тем ВС РФ отметил, что нахождение испрашиваемого гражданином участка в составе территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения имеет существенное правовое значение для передачи земельного участка в собственность члена объединения (Определение ВС РФ от 5 апреля 2016 г. N 78-КГ16-3, Обзор судебной практики).
6. Пункт 2 комментируемой статьи определяет событие, после наступления которого допускается использование земельных участков членами садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан. Эта норма не является новеллой Закона N 66-ФЗ, но претерпела определенные изменения.
Так, законодатель предусмотрел возможность использования членами объединения садовых, огородных и дачных земельных участков после их образования и распределения между членами объединения на основании решения общего собрания членов объединения (собрания уполномоченных), а возможность строительства - только после возникновения права собственности или аренды члена объединения на соответствующий земельный участок. Такой подход направлен на исключение конфликтных ситуаций и нарушений законодательства, поскольку здания, сооружения или другие строения, возведенные, созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, квалифицируются как самовольные постройки (п. 1 ст. 222 ГК РФ).
Вместе с тем как следует из анализа понятия "строительство", определенного ГрК РФ, понятий "здание", "сооружение", предусмотренных Федеральным законом от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", указанное ограничение в части возможности строительства только после оформления прав граждан на земельные участки не распространяется на случаи создания объектов некапитального строительства <1>.
--------------------------------
<1> Например, как отмечают в своем комментарии Н.А. Агешкина, Ю.Н. Вахрушева, А.Н. Разделкин, летнюю времянку (например, деревянный (либо из легких полимерных материалов) сарай для хранения садовых и прочих инструментов, необходимых для возделывания и ухода за земельным участком, посаженными на нем растениями, деревьями) на период оформления соответствующего права на земельный участок поставить можно. Однако эта времянка не должна быть прочно связана с землей и в любой момент должна быть ликвидирована (удалена с участка) без какого-либо возмещения ее владельцу по требованию правообладателя земельного участка. Они обращают внимание, что такая времянка (разумеется, если в ней будет храниться только садовый и прочий инструмент согласно указанному выше целевому назначению) не будет признана самовольной постройкой в силу ст. 222 ГК РФ, поскольку относится к категории переносного строения временного характера (см.: Агешкина Н.А., Вахрушева Ю.Н., Разделкин А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (постатейный) // СПС "КонсультантПлюс").

Статья 33. Утратила силу с 1 марта 2015 года. - Федеральный закон от 23.06.2014 N 171-ФЗ.

Статья 34. Порядок строительства объектов индивидуального (семейного) и общего пользования в садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом объединении

Комментарий к статье 34

1. Комментируемая статья также с 1 марта 2015 г. претерпела существенные изменения в связи с приведением ее в соответствие с земельным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности.
Вместе с тем наименование комментируемой статьи осталось в первоначальной редакции и не в полной мере соответствует содержанию. Кроме того, странным выглядит в наименовании статьи указание на "объекты индивидуального (семейного) пользования", с учетом того что такие объекты в Законе N 66-ФЗ в принципе не упоминаются, а ст. 1 предусматривает возможность строительства жилых домов, жилых строений и хозяйственных строений и сооружений.
2. Согласно п. 1 ч. 17 ст. 51 ГрК РФ выдача разрешения на строительство не требуется в случае строительства на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства, дачного хозяйства. Кроме того, в соответствии с п. п. 2, 3 ч. 17 ст. 51 ГрК РФ также без разрешения на строительство могут осуществляться строительство, реконструкция объектов, не являющихся объектами капитального строительства (киосков, навесов и других), а также строительство на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования.
Следует отметить, что ГрК РФ не раскрывает, какие объекты относятся к вспомогательным. Согласно письму Министерства регионального развития Российской Федерации от 25 июня 2009 г. N 19669-ИП/08, под строениями и сооружениями вспомогательного использования следует понимать сооружения пониженного уровня ответственности по ГОСТ 27751-88 "Надежность строительных конструкций и оснований". К таким сооружениям относятся парники, теплицы, летние павильоны, небольшие склады и подобные сооружения. Кроме того, критерием для отнесения строений к вспомогательным является наличие на рассматриваемом земельном участке основного здания, строения или сооружения, по отношению к которому новое строение или сооружение выполняет вспомогательную или обслуживающую функцию.
Таким образом, для возведения объектов на садовых, огородных и дачных земельных участках разрешения на строительство не требуется. Вместе с тем данный подход не означает отсутствие каких-либо ограничений при осуществлении строительства.
Так, п. 1 комментируемой статьи определяет документы, в соответствии с которыми должно осуществляться возведение строений и сооружений в садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом объединении граждан: проект планировки и проект межевания территории, а также градостроительный регламент. Это правило распространяется в равной мере как на садовые, огородные и дачные земельные участки, так и на земельные участки, относящиеся к имуществу общего пользования.
Если рассматривать с точки зрения возведения строений, сооружений, то проект планировки должен содержать следующую информацию: чертеж (чертежи), на котором отображаются красные линии, линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур, проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства (ст. 42 ГрК РФ); проект межевания - чертеж (чертежи), на котором, в частности, отображаются линии отступа от красных линий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений; границы зон с особыми условиями использования территорий (ст. 43 ГрК РФ).
Градостроительный регламент представляет собой устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (п. 9 ст. 1, ч. 6 ст. 30 ГрК РФ). Градостроительный регламент утверждается в составе правил землепользования и застройки применительно к каждой территориальной зоне.
Как уже было отмечено ранее, перечень объектов, которые могут возводиться на садовом, огородном или дачном земельном участке, ограничен правовым режимом таких участков, определенным ст. 1 Закона N 66-ФЗ (жилое строение и хозяйственные строения и сооружения на садовом, некапитальное жилое строение и хозяйственные строения и сооружения - на огородном, жилой дом и хозяйственные строения и сооружения - на дачном земельном участке). Вместе с тем Закон 66-ФЗ не раскрывает, что конкретно понимается под хозяйственными строениями и сооружениями. Кроме того, такой режим не является безусловным и зависит от градостроительного регламента.
Согласно ст. 37 ГрК РФ разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов:
1) основные виды разрешенного использования;
2) условно разрешенные виды использования;
3) вспомогательные виды разрешенного использования.
Такое разделение связано с тем, что основные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, унитарных предприятий). Условно разрешенные виды использования не являются характерными для данной территориальной зоны и использование земельного участка в соответствии с ними допускается только после получения разрешения главы местной администрации (ст. 39 ГрК РФ). Вспомогательные виды разрешенного использования допустимы только в качестве дополнительных по отношению к основным и условно разрешенным видам использования и осуществляются совместно с ними.
Следует также отметить, что земельные участки, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства, могут включаться в состав жилых зон. Зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения, могут включаться в состав зон сельскохозяйственного использования. Кроме того, с учетом незакрытого перечня видов зон, предусмотренных в ГрК РФ могут выделяться зоны, предназначенные непосредственно для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства (ст. 35 ГрК).
Например, Правилами землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска, утв. решением Благовещенской городской Думы от 31 января 2008 г. N 38/09 <1>, предусмотрена зона коллективных садоводств и дач, для которой установлены следующие основные виды разрешенного использования земельных участков: для размещения дач, для садоводства, для лесозащитных полос, для размещения садов, скверов, аллей; условно разрешенные виды использования: для размещения коллективных овощехранилищ и ледников, для размещения объектов общественного питания, объектов розничной торговли, для размещения объектов охраны общественного порядка, для размещения объектов связи, для размещения объектов, связанных с отправлением культа, для размещения помещения для охраны коллективных садов, для размещения музеев; вспомогательные виды: строения для занятий индивидуальной трудовой деятельностью (не нарушая законных прав и интересов соседей); хозяйственные строения и сооружения, включая индивидуальный гараж для хранения личного автотранспорта правообладателя земельного участка; емкости для хранения воды на индивидуальном участке; площадки для мусоросборников.
--------------------------------
<1> Благовещенск. 2008. N 7.

Правилами землепользования и застройки города Ярославля, утвержденными решением муниципалитета города Ярославля от 17 сентября 2009 г. N 201 <1>, градостроительный регламент территориальной зоны садоводческих, огороднических и дачных хозяйств предусматривает следующие виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства:
--------------------------------
<1> Городские новости. 2009. N 76.

1) основные: жилое строение, жилой дом в соответствии с Законом N 66-ФЗ, объекты садоводческих, огороднических и дачных хозяйств; канализационные насосные станции для перекачки бытовых и поверхностных сточных вод; распределительные подстанции, трансформаторные подстанции, центральные тепловые пункты, тяговые подстанции, повысительные водопроводные насосные станции, газораспределительные пункты, блочные газорегуляторные пункты, шкафные газорегуляторные пункты; локальные очистные сооружения; очистные сооружения поверхностного стока открытого типа; очистные сооружения поверхностного стока закрытого типа; антенны сотовой, радиорелейной и спутниковой связи; автоматические телефонные станции, концентраторы, узловые автоматические телефонные станции, необслуживаемые регенерационные пункты под телекоммуникационное оборудование; линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы и другие подобные сооружения; защитные сооружения гражданской обороны, в том числе встроенные; пункты охраны правопорядка, в том числе встроенные, пристроенные и встроенно-пристроенные; устройство электрохимической защиты газопроводов от коррозии (ЭХЗ);
2) условно разрешенные виды использования: объекты розничной торговли; котельные мощностью не более 50 Гкал/ч;
3) вспомогательные виды разрешенного использования: административно-бытовые здания управления; хозяйственные постройки; индивидуальные бани и сауны; надворные уборные, биотуалеты, компостные устройства; резервуары для воды, шахтные и мелкотрубные колодцы; навесы для автомобилей; площадки для установки контейнеров для сбора мусора; открытые спортивные площадки; пруды; объекты пожарной охраны (резервуары, пожарные водоемы).
Правилами землепользования и застройки города Ростова-на-Дону, утвержденными Ростовской-на-Дону городской Думой от 26 апреля 2011 г. N 87 <1>, градостроительный регламент зоны садоводства и дачного хозяйства устанавливает основные виды разрешенного использования и вспомогательные применительно к каждому основному. Например, основной вид - садовые и дачные дома, земельные участки для садоводства, индивидуальные жилые дома; вспомогательные - сады, огороды; пристроенные кухни, пристроенные санузлы в существующих садовых и дачных домах (при условии выполнения требований СанПиН); хозяйственные постройки, постройки для занятия индивидуальной трудовой деятельностью (если в результате их эксплуатации не образуются санитарно-защитные зоны); гаражи индивидуального транспорта, открытые места для стоянки автомобилей; отдельно стоящие: бани и (или) сауны, бассейны для индивидуального пользования, надворные туалеты (при условии выполнения требований СанПиН); резервуары для хранения воды, скважины для забора технической воды; площадки для сбора мусора. Основной вид - земельные участки садовых товариществ, вспомогательные - садовые и дачные дома, земельные участки для садоводства, площадки для хозяйственных целей, объекты инженерной инфраструктуры, пешеходные дорожки, дороги, улицы, переулки, проезды, тупики, территории благоустройства и озеленения. Условно разрешенные виды использования земельных участков и объектов капитального строительства для данной зоны не устанавливаются.
--------------------------------
<1> Ростов Официальный. 2011. N 19.

Кроме того, градостроительные регламенты должны содержать предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, которые могут включать в себя: минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений; максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка; иные показатели (ст. 38 ГрК РФ).
Так, например, вышеуказанными Правилами землепользования и застройки города Ростова-на-Дону установлена максимальная этажность (количество наземных этажей) - 3; максимальная высота зданий, сооружений - 10 м; максимальный процент застройки - 40%, в качестве иных показателей - устройство ограждений между садовыми участками допускается высотой не более 2 м при условии соблюдения условий проветриваемости; устройство ограждений между садовыми участками и проездами допускается высотой на более 2 м при соблюдении условий прозрачности ограждения на высоте выше 1,0 м от поверхности земли; отступ застройки от межи участка, отделяющей его от общего проезда, определяется материалами по обоснованию места и возможности размещения строящегося или реконструируемого объекта на земельном участке при условии обеспечения нормируемой инсоляции, аэрации, требований СНиП и СанПиН, правил и норм противопожарной безопасности, требований технических регламентов, региональных и местных нормативов градостроительного проектирования. Правилами землепользования и застройки города Ярославля предусмотрено, что минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений, за исключением линейных объектов, устанавливаются с учетом соблюдения положений Правил, но не менее: 0 метров - от общей границы смежных земельных участков в случае строительства единого объекта капитального строительства; 1 метра - от границы земельного участка в иных случаях; минимальные отступы от красной линии до места допустимого размещения объектов капитального строительства - не менее 1 метра; предельное количество надземных этажей - 3 этажа; максимальный процент застройки - 30%. Согласно Правилам землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска, максимальное количество надземных этажей зданий, строений, сооружений на территории земельного участка для рассматриваемой территориальной зоны - 3 этажа (включая мансардный); максимальная высота зданий, строений, сооружений на территории земельного участка - 10 метров; максимальная общая площадь объектов капитального строительства нежилого назначения на территории земельных участков - 300 кв. м; минимальные отступы от границ земельных участков до зданий: в случаях примыкания к соседним зданиям (при наличии согласования с соседями и обязательном соблюдении противопожарных и других норм) - 0 метров; в иных случаях - не менее 1 метра; по сторонам, смежным с улицами, дорогами, внутриквартальными проездами и другими территориями общего пользования, - допускается без отступа; минимальные отступы от границ земельных участков до хозяйственных построек (сараи, гаражи, бани и т.п.) - не менее 1 метра и т.д. При этом предусмотрено, что уставом дачного или садоводческого товарищества могут быть приняты дополнительные по отношению к установленным для данной зоны ограничения в части предельных параметров разрешенного строительства.
Следует отметить, что ограничения при размещении жилого дачного дома (не предназначен для раздела на квартиры, пригодный для отдыха и проживания, высота не выше трех надземных этажей) предусмотрены также описанием такого вида разрешенного использования, как "для ведения дачного хозяйства", в рамках Классификатора видов разрешенного использования земельных участков, утвержденного Приказом Министерства экономического развития РФ от 1 сентября 2014 г. N 540. Также данным Классификатором предусмотрено, что вид разрешенного использования земельного участка "для ведения огородничества" ограничивает возведение на таком земельном участке хозяйственных строений и сооружений, предназначенных только для хранения сельскохозяйственных орудий труда и выращенной сельскохозяйственной продукции.
Вместе с тем представляется, что данные нормы должны применяться с учетом градостроительных регламентов, установленных применительно к конкретной территориальной зоне.
Кроме того, отдельные требования при возведении строений, сооружений могут быть установлены и правилами благоустройства территории поселения, городского округа, утверждение которых предусмотрено Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Так, правила благоустройства могут устанавливать, в частности, требования к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений.
Например, Правилами благоустройства территории городского округа Коломна Московской области, утвержденными распоряжением Министерства жилищно-коммунального хозяйства Московской области от 31 декабря 2015 г. N РВ-335 <1>, установлено, что высота ограждений не должна превышать двух метров. При наличии специальных требований, связанных с особенностями эксплуатации и (или) безопасностью объекта, высота может быть увеличена. Установка ограждений из отходов производства и потребления и их элементов не допускается. Установка ограждений из сетки-рабицы не допускается, за исключением ограждений индивидуальных жилых домов малой этажности (не выше трех этажей), садовых, огородных и дачных участков, территорий садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, контейнерных площадок, при условии использования полноценных секций в металлической раме.
--------------------------------
<1> Ежедневные Новости. Подмосковье. 2016. N 27.

Следует отметить, что определенные рекомендации к размещению зданий и сооружений на земельных участках предусмотрены и на федеральном уровне.
Так, согласно СНиП 30-02-97* "Планировка и застройка территорий садоводческих (дачных) объединений граждан, здания и сооружения", здания и сооружения общего пользования должны отстоять от границ садовых (дачных) участков не менее чем на 4 м. Индивидуальные садовые (дачные) участки, как правило, должны быть огорожены. Ограждения с целью минимального затенения территории соседних участков должны быть сетчатые или решетчатые высотой 1,5 м. Допускается по решению общего собрания членов садоводческого (дачного) объединения устройство глухих ограждений со стороны улиц и проездов. На садовом (дачном) участке могут возводиться жилое строение (или дом), хозяйственные постройки и сооружения, в том числе постройки для содержания мелкого скота и птицы, теплицы и другие сооружения с утепленным грунтом, хозпостройка для хранения инвентаря, летняя кухня, баня. Жилое строение (или дом) должно отстоять от красной линии улиц не менее чем на 5 м, от красной линии проездов - не менее чем на 3 м. Расстояние от хозяйственных построек до красных линий улиц и проездов должно быть не менее 5 м. Минимальные расстояния до границы соседнего участка по санитарно-бытовым условиям должны быть: от жилого строения (или дома) - 3; от постройки для содержания мелкого скота и птицы - 4; от других построек - 1; от стволов высокорослых деревьев - 4, среднерослых - 2; от кустарника - 1 м.
Согласно п. 7.1 СП 42.13330.2011 "СНиП 2.07.01-89* "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений" в районах усадебной и садово-дачной застройки расстояния от окон жилых помещений (комнат, кухонь и веранд) до стен дома и хозяйственных построек (сарая, гаража, бани), расположенных на соседних земельных участках, должны быть не менее 6 м, а расстояния до сарая для содержания скота и птицы - в соответствии с п. 8.6 этим норм. Расстояние от границы участка должно быть не менее, м: до стены жилого дома - 3; до хозяйственных построек - 1. При отсутствии централизованной канализации расстояние от туалета до стен соседнего дома необходимо принимать не менее 12 м, до источника водоснабжения (колодца) - не менее 25 м.
Вместе с тем и СНиП 30-02-97*, и указанные положения СНиП 2.07.01-89* носят только рекомендательный характер <1>.
--------------------------------
<1> В соответствии с ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2014 г. N 1521 утвержден Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований указанного Федерального закона. При этом в данный Перечень не включен СНиП 30-02-97* и раздел 7 СНиП 2.07.01-89*.

Таким образом, представляется возможным сделать вывод, что требования, обязательные к соблюдению при строительстве на садовых, огородных и дачных земельных участках, устанавливаются только градостроительным регламентом и могут уточняться в части определения месторасположения объектов в проектах планировки и межевания территории.
В связи с этим гражданин может либо ознакомиться с такими документами, либо получить в органе местного самоуправления градостроительный план земельного участка, в котором содержится вся необходимая для застройки земельного участка информация о градостроительном регламенте и сведения из документации по планировке территории (ст. 44 ГрК). В соответствии с ч. 17 ст. 46 ГрК РФ орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления обращения заинтересованного лица осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка, утверждает его и предоставляет заявителю без взимания платы. Согласно позиции ВС РФ (решение от 14 мая 2012 г. N АКПИ12-290, Определение от 9 августа 2012 г. N АПЛ12-449, от 27 марта 2013 г. N 6-КГ12-11) подготовка и выдача градостроительного плана земельного участка осуществляется по заявлению собственника, пользователя либо иного заинтересованного лица и является обязанностью уполномоченного органа, не обусловленной необходимостью обоснования целей истребования градостроительного плана и требованием о представлении заявителем каких-либо документов, за исключением тех, которые связаны с возможностью идентификации обратившегося лица. Орган местного самоуправления не наделен полномочиями требовать от заявителя представления наряду с заявлением каких-либо иных документов, за исключением документов, подтверждающих личность заявителя (паспорт гражданина или свидетельство о регистрации юридического лица).
Вместе с тем, с учетом того, что в соответствии с ГрК РФ градостроительный план земельного участка является необходимым документом для подготовки проектной документации, получения разрешения на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию, чего не требуется при возведении зданий, строений на земельных участках, предназначенных для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства, на практике, как правило, строительство осуществляется без получения градостроительного плана земельного участка.
При этом следует отметить, что согласно п. 1 ст. 222 ГК РФ самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведенные, созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные, созданные без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Таким образом, в случае возведения объекта с нарушением требований, установленных градостроительным регламентом, такой объект может быть признан судом самовольной постройкой.
3. Учитывая, что, как уже было отмечено, строительства на земельном участке, предназначенном для ведения садоводства, дачного хозяйства, и строительства вспомогательных объектов на огородном земельном участке не требуется, законодатель предусмотрел и особенности государственной регистрации прав на них. Так, в соответствии со ст. 25.3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" основаниями для государственной регистрации права собственности на создаваемый или созданный объект недвижимого имущества, если для строительства, реконструкции такого объекта недвижимого имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации не требуется выдачи разрешения на строительство, являются:
- документы, подтверждающие факт создания такого объекта недвижимого имущества и содержащие его описание. Таким документом является декларация об объекте недвижимого имущества, форма которой утверждена Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 3 ноября 2009 г. N 447;
- правоустанавливающий документ на земельный участок, на котором расположен такой объект недвижимого имущества. Представление правоустанавливающего документа на указанный земельный участок не требуется в случае, если право заявителя на этот земельный участок ранее зарегистрировано.
С 1 января 2017 г. вступает в силу Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", согласно ч. 10 ст. 40 которого государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав на созданные здание или сооружение, для строительства которых в соответствии с федеральными законами не требуется разрешение на строительство, осуществляются на основании технического плана таких объектов недвижимости и правоустанавливающего документа на земельный участок, на котором расположены такие объекты недвижимости. Обратим внимание, что в соответствии с указанным Федеральным законом предусмотрено одновременное проведение государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на созданный объект недвижимости. При этом факт создания объекта недвижимости, при строительстве (реконструкции) которого в соответствии с законодательством не требуется выдача разрешения на строительство, не соответствующего виду разрешенного использования земельного участка, на котором он создан (создается), или несоответствие такого объекта градостроительному регламенту являются основанием для приостановления и последующего отказа в осуществлении государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав (п. 22 ч. 1 ст. 26).
4. Пункт 2 комментируемой статьи содержит отсылочную норму об осуществлении государственного земельного надзора в соответствии с земельным законодательством.
В целом в отношении данного пункта можно отметить следующее.
Во-первых, представляется не совсем обоснованным его включение в комментируемую статью, учитывая, что она направлена на урегулирование порядка строительства на территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан. Во-вторых, непонятно, почему законодатель указал на осуществление государственного земельного надзора только за соблюдением требований земельного законодательства гражданами, поскольку такой надзор осуществляется и за юридическими лицами, в том числе садоводческими, огородническими и дачными объединениями, в отношении принадлежащих им земельных участков.
Осуществление государственного земельного надзора регулируется гл. XII ЗК РФ. Предметом проверок при осуществлении государственного земельного надзора является соблюдение в отношении объектов земельных отношений (земель, земельных участков, их частей) органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований земельного законодательства, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность (п. 3 ст. 71 ЗК РФ). Положение о государственном земельном надзоре утверждено Постановлением Правительства РФ от 2 января 2015 г. N 1.
Государственный земельный надзор осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и их территориальными органами.
Так, Росреестр осуществляет государственный земельный надзор за соблюдением, в частности, требований законодательства о недопущении самовольного занятия земельного участка или части земельного участка, в том числе использования земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок; требований законодательства об использовании земельных участков по целевому назначению в соответствии с их принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием; требований законодательства, связанных с обязательным использованием в течение установленного срока земельных участков, предназначенных для жилищного или иного строительства, садоводства, огородничества, в указанных целях. Росприроднадзор осуществляет государственный земельный надзор за соблюдением, в частности, требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель; режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов; требований о запрете самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для окружающей среды веществами и отходами производства и потребления.
Россельхознадзор, согласно вышеуказанному Положению, осуществляет государственный земельный надзор в отношении земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", действие которого не распространяется на относящиеся к землям сельскохозяйственного назначения садовые, огородные и дачные земельные участки (п. 1 ст. 1 данного Закона).
При осуществлении государственного земельного надзора, в том числе в отношении граждан, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей, установленных ЗК РФ.
Плановые проверки соблюдения требований земельного законодательства проводятся в соответствии с ежегодными планами проведения плановых проверок, утвержденными органами государственного земельного надзора, не чаще чем один раз в три года. В ежегодные планы проведения плановых проверок включаются органы государственной власти, органы местного самоуправления, юридические лица, индивидуальные предприниматели и граждане, являющиеся правообладателями объектов земельных отношений, расположенных в границах соответствующего субъекта Российской Федерации, а также указываются сведения об указанных объектах земельных отношений, позволяющие их идентифицировать (кадастровый номер, адрес и (или) описание местоположения), а также иные сведения, предусмотренные законодательством Российской Федерации. Ежегодный план подлежит согласованию с органами прокуратуры.
Внеплановые проверки соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации проводятся в случаях:
1) истечения срока исполнения ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
2) поступления в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);
3) издания приказа (распоряжения) руководителя органа государственного контроля (надзора) в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям;
4) выявления по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность;
5) поступления в орган государственного земельного надзора обращений и заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления о нарушениях имущественных прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических лиц, граждан.
С 1 января 2015 г. государственный земельный надзор проводится также в форме административного обследования объектов земельных отношений, которое представляет собой систематическое наблюдение за исполнением требований законодательства Российской Федерации путем исследования состояния объекта земельных отношений и способов его использования на основании информации, содержащейся в государственных и муниципальных информационных системах, открытых и общедоступных информационных ресурсах, архивных фондах, информации, полученной в ходе осуществления государственного мониторинга земель, документов, подготовленных в результате проведения землеустройства, информации, полученной дистанционными методами (дистанционное зондирование (в том числе аэрокосмическая съемка, аэрофотосъемка), результаты почвенного, агрохимического, фитосанитарного, эколого-токсикологического обследований) и другими методами. Как было отмечено выше, выявление по итогам проведения административного обследования признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность, является основанием для проведения внеплановой проверки.
По результатам проверок должностными лицами составляются акты проверки. Информация о результатах проведенных проверок размещается на официальных сайтах органов государственного земельного надзора. В случае выявления в ходе проведения проверок нарушений требований законодательства Российской Федерации к актам проверки прилагаются предписания об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения, а лица, совершившие выявленные нарушения, привлекаются к ответственности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Об ответственности садоводов, огородников и дачников см. подробнее комментарий к ст. 47.
В случае неустранения в установленный срок правообладателем земельного участка нарушений, указанных в предписании, орган государственного земельного надзора, выдавший такое предписание, в срок не позднее чем тридцать дней со дня привлечения виновного лица к административной ответственности за неисполнение такого предписания информирует о его неисполнении с приложением соответствующих документов:
1) исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности;
2) орган государственной власти или орган местного самоуправления, которые в соответствии с законодательством вправе обратиться в суд с требованием об изъятии находящихся в частной собственности земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием и об их продаже с публичных торгов, в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности. При этом следует отметить, что в отношении садовых, огородных и дачных земельных участков такой орган законодательством Российской Федерации не определен.
Помимо государственного земельного надзора, ЗК РФ предусматривает также проведение в отношении граждан и юридических лиц муниципального земельного контроля (ст. 72).
Муниципальный земельный контроль осуществляется органами местного самоуправления на предмет соблюдения требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.

Глава VIII. ПОДДЕРЖКА САДОВОДОВ, ОГОРОДНИКОВ,
ДАЧНИКОВ И ИХ САДОВОДЧЕСКИХ, ОГОРОДНИЧЕСКИХ И ДАЧНЫХ
НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОБЪЕДИНЕНИЙ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ, ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
И ОРГАНИЗАЦИЯМИ

Статья 35. Формы поддержки садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений

Комментарий к статье 35

Прежде чем перейти к анализу конкретных форм поддержки, предусмотренных комментируемой статьей, отметим, что исходя из наименования данной статьи государственная и муниципальная поддержка может оказываться как отдельно садоводам, огородникам и дачникам как гражданам, так и отдельно садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям как юридическим лицам.
Так, в частности, установление нормативов платы за электрическую энергию, воду, газ, телефон, определенные для сельских потребителей, может осуществляться как для садоводов, огородников, дачников, так и для их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений. Введение льгот по оплате проезда на пригородном пассажирском транспорте до садовых, огородных или дачных земельных участков и обратно устанавливается только в отношении граждан (садоводов, огородников, дачников и членов их семей). Предоставление средств на инженерное обеспечение территорий садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений до пятидесяти процентов общей суммы сметных затрат осуществляется применительно к объединениям, а не их членам.
Концептуальной особенностью комментируемой статьи является то, что осуществление государственной или муниципальной поддержки - это право, а не обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления, что достаточно часто критикуется в литературе <1> и дает право специалистам обоснованно утверждать, что данные нормы являются декларативными <2>.
--------------------------------
<1> См., например: Молчанов А.В. Могут ли садоводы и дачники участвовать в местном самоуправлении // Жилищное право. 2007. N 5.
<2> Н.А. Агешкина, Ю.Н. Вахрушева, А.Н. Разделкин отмечают, что "несмотря на всю кажущуюся ценность комментируемой статьи для садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, она является не более чем номинальной декларацией, поскольку все предусмотренные в ней формы поддержки являются правом, а не обязанностью соответствующих властных органов. Такое положение сводит на нет "жизнеспособность" данной статьи, если только соответствующие ей нормы не закреплены в качестве обязательных специальными федеральными и региональными актами либо актами органов местного самоуправления" (Комментарий к Федеральному закону от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (постатейный)).

Такой подход в корне отличается от законодательства советского периода, в рамках положений которого органы публичной власти обязывались, а не наделялись правом оказывать поддержку садоводам, огородникам и дачникам <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Постановление Совета Министров СССР от 24 февраля 1949 г. N 807 "О коллективном и индивидуальном огородничестве рабочих и служащих"; Постановление Совета Министров РСФСР от 16 декабря 1955 г. N 1522 "О дальнейшем развитии садоводства и виноградарства рабочих и служащих"; Постановление Совета Министров РСФСР и Всесоюзного Центрального Совета Профессиональных Союзов от 18 марта 1966 г. N 261 "О коллективном садоводстве рабочих и служащих в РСФСР"; Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 14 сентября 1977 г. N 843 "О личных подсобных хозяйствах колхозников, рабочих, служащих и других граждан и коллективном садоводстве и огородничестве"; Постановление Совета Министров РСФСР от 29 января 1985 г. N 40 "Об упорядочении организации коллективного садоводства и огородничества"; Постановление Совета Министров РСФСР от 23 октября 1987 г. N 409 "О дополнительных мерах по развитию личных подсобных хозяйств граждан, коллективного садоводства и огородничества"; и др.

Обратим внимание на отдельные положения комментируемой статьи.
Так, например, представляется странным обсуждение вопроса о введении в штат федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления специалистов по вопросам развития личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и огородничества в условиях, когда даже на федеральном уровне не определен федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ведения гражданами и их некоммерческими объединениями садоводства, огородничества и дачного хозяйства, что также было предметом критики в ходе общественного обсуждения <1>. Реализация такого полномочия, как ведение просветительской и агитационной работы в целях популяризации ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства, также вряд ли может восприниматься садоводами, огородниками и дачниками как реальная практическая поддержка.
--------------------------------
<1> См. рекомендации парламентских слушаний на тему "Законодательство о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан: правоприменительная практика и направления совершенствования" на официальном сайте Комитета Государственной Думы по земельным отношениям и строительству www.komitet3.km.duma.gov.ru.

С точки зрения органов местного самоуправления, не вполне понятна юридическая природа оказания предусмотренных комментируемой статьей мер поддержки садоводам, огородникам и дачникам, поскольку в соответствии с положениями Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации данные полномочия не относятся к вопросам местного значения, в связи с чем должны рассматриваться как отдельные государственные полномочия (ст. 19 данного Закона). Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
Согласно ч. 6 ст. 19 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:
1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;
2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;
3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;
4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;
5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;
7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
В то же время специалистами отмечается, что положения комментируемой статьи закрепляют право органов местного самоуправления на осуществление поддержки садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, не являющееся ни вопросом местного значения, ни отдельным передаваемым государственным полномочием <1>.
--------------------------------
<1> Волкова Л.П. Проблемы правового регулирования полномочий исполнительных органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 8.

Перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) определен ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". При этом в данный перечень не входят вопросы государственной поддержки садоводов, огородников, дачников и их некоммерческих объединений.
Вместе с тем нужно отметить, что меры различной государственной и муниципальной поддержки предусматриваются в настоящее время как на региональном, так и на местном уровне.
Такие меры предусматриваются:
1) законами субъектов Российской Федерации (например, Закон Архангельской области от 14 марта 2007 г. N 321-16-ОЗ "О поддержке садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан в Архангельской области", Закон Приморского края от 7 июня 2012 г. N 54-КЗ "О государственной поддержке садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений на территории Приморского края", Закон Новосибирской области от 6 мая 2008 г. N 230-ОЗ "О государственной поддержке садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений в Новосибирской области", Закон Ставропольского края от 14 ноября 2013 г. N 91-кз "О государственной поддержке садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан в Ставропольском крае", Закон Ярославской области от 24 февраля 2014 г. N 3-з "О государственной поддержке садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений на территории Ярославской области", Закон Красноярского края от 12 февраля 2015 г. N 8-3140 "О государственной поддержке садоводства, огородничества и дачного хозяйства в Красноярском крае", Закон Челябинской области от 31 марта 2010 г. N 546-ЗО "О мерах социальной поддержки по оплате проезда на железнодорожном транспорте общего пользования в пригородном сообщении граждан, ведущих садоводство, огородничество и дачное хозяйство", Закон Волгоградской области от 15 июля 2010 г. N 2080-ОД "О государственной поддержке садоводства, огородничества и дачного хозяйства на территории Волгоградской области");
2) актами исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (в частности, Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 29 марта 2016 г. N 210 "О мерах по реализации в 2016 году подпрограммы "Развитие садоводческих и дачных некоммерческих объединений жителей Санкт-Петербурга" государственной программы Санкт-Петербурга "Социальная поддержка граждан в Санкт-Петербурге" на 2015 - 2020 годы", Постановление Правительства Новосибирской области от 11 августа 2011 г. N 336-п "Об утверждении Порядка предоставления государственной поддержки садоводам, огородникам, дачникам и их садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям в Новосибирской области и Порядка финансирования за счет средств областного бюджета Новосибирской области мероприятий по информационному и консультационному обслуживанию садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений");
3) муниципальными правовыми актами (в частности, Постановление Администрации города Омска от 22 января 2010 г. N 27-п "О поддержке развития садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений жителей города Омска", Постановление Администрации города Хабаровска от 21 января 2014 г. N 137 "Об утверждении муниципальной программы "Развитие и поддержка садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан на территории городского округа "город Хабаровск" на период 2014 - 2020 годов", Постановление администрации г. Ставрополя от 31 октября 2013 г. N 3825 "Об утверждении муниципальной Программы "Поддержка садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, расположенных на территории города Ставрополя, на 2014 - 2018 годы").
Следует отметить, что ряд положений комментируемой статьи действительно являются декларативными.
Разберем в качестве примера вопрос об установлении органами местного самоуправления льгот по местным налогам подрядным организациям, индивидуальным предпринимателям, осуществляющим строительство объектов общего пользования в садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях.
Согласно гл. 31 и 32 Налогового кодекса РФ к местным налогам относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц.
Во-первых, очевидно, что такие организации не являются плательщиками налога на имущество физических лиц.
Во-вторых, установление льгот по уплате земельного налога в отношении таких организаций не предусматривается ст. 395 НК РФ.
Как предусмотрено п. 2 ст. 387 НК РФ, при установлении земельного налога нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (законами городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя) могут устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения, включая установление размера не облагаемой налогом суммы для отдельных категорий налогоплательщиков.
Вместе с тем отнесение таких подрядных организаций к числу отдельной категории налогоплательщиков представляется достаточно сомнительным, поскольку прежде всего непонятно, каким образом работа по договору строительного подряда, заключенного с садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединением граждан, может влиять на получение льготы по уплате налога за земельный участок (если таковой имеется у данной организации или у данного индивидуального предпринимателя), который не имеет ничего общего с этим договором подряда.
Согласно п. 2 ст. 394 НК РФ допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий земель и (или) разрешенного использования земельного участка, а также в зависимости от места нахождения объекта налогообложения применительно к муниципальным образованиям, включенным в состав внутригородской территории города федерального значения Москвы в результате изменения его границ, в случае если в соответствии с законом города федерального значения Москвы земельный налог отнесен к источникам доходов бюджетов указанных муниципальных образований.
Таким образом, и данный принцип не может быть положен в основу установления льгот по уплате земельного налога для подрядных организаций, индивидуальным предпринимателям, которые осуществляют строительство объектов общего пользования в садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях.
Не меньше противоречий возникает и с применением положений комментируемой статьи в части иных мер государственной или муниципальной поддержки, о чем рассказано ниже (см. комментарий к ст. 36).

Статья 36. Порядок поддержки садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений

Комментарий к статье 36

Пункт 1 комментируемой статьи указывает на то, что предоставление субвенций, возмещение произведенных за счет целевых взносов членов садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений затрат на инженерное обеспечение территорий таких объединений, землеустройство и организацию территорий садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, восстановление и повышение плодородия почвы, защиту садовых, огородных и дачных земельных участков от эрозии и загрязнения, соблюдение экологических и санитарных требований, участие органов государственной власти и органов местного самоуправления в формировании фонда взаимного кредитования, кредитных потребительских союзов, фонда проката осуществляются в порядке, установленном ст. 35 Закона N 66-ФЗ.
Однако ст. 35 данного Закона не содержит ни слова о порядке предоставления государственной или муниципальной поддержки в тех формах, о которых идет речь, поскольку эта статья только перечисляет сами формы поддержки и указывает на органы публичной власти, которые могут такую поддержку предоставлять.
Остановимся на некоторых вопросах, связанных именно с порядком оказания форм государственной или муниципальной поддержки.
Так, на практике вызывает интерес возможность возмещения в полном объеме осуществляемых за счет целевых взносов затрат на инженерное обеспечение территорий садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, поскольку остается неурегулированным вопрос о субъекте, получающем такое возмещение.
Напомним, что, во-первых, целевые взносы на создание или приобретение имущества общего пользования предусматриваются только применительно к садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим товариществам, а не ко всем объединениям, как это предусмотрено комментируемой статьей и ст. 35 Закона N 66-ФЗ. Во-вторых, собственниками такого имущества являются члены некоммерческого товарищества, уплатившие такие целевые взносы, а не само товарищество как юридическое лицо. В таком случае есть основания утверждать, что именно собственники данного имущества обладают правом на получение данного возмещения, а не само садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое товарищество. С другой стороны, в силу ст. 213 ГК РФ именно товарищество оплачивало создание или приобретение таких объектов общего пользования за счет своих средств, которые стали собственностью товарищества после уплаты членских взносов (см. комментарий к ст. 4).
В этой связи данные нормы комментируемого Закона не могут не вызывать вопросов при их практическом применении.
Согласно п. 4 ст. 35 Закона N 66-ФЗ органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации вправе:
1) участвовать в формировании фондов взаимного кредитования посредством предоставления средств в размере до пятидесяти процентов общей суммы взносов;
2) участвовать в создании фондов проката посредством предоставления средств в размере пятидесяти процентов общей суммы взносов в фонд проката.
Однако данные положения нуждаются в соотнесении со ст. 11 комментируемого Закона, поскольку и фонды взаимного кредитования, и фонды проката создаются садоводами, огородниками и дачниками, которые являются учредителями данных фондов и вносят соответствующие взносы для их создания. В этой связи остается неразрешенным вопрос о статусе органов государственной власти и органов местного самоуправления в отношении данных фондов (являются ли они учредителями фондов или не являются) и о статусе денежных средств, вносимых органами публичной власти (относятся ли данные средства к взносам либо не относятся).
Органы местного самоуправления и организации вправе принимать на баланс дороги, системы электроснабжения, газоснабжения, водоснабжения, связи и другие объекты садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений. Представляется, что применительно к органам местного самоуправления в данном случае речь должна идти о возможности передачи указанных объектов в муниципальную собственность с последующим решением вопроса о закреплении такого имущества за предприятиями или учреждениями либо о его включении в муниципальную казну муниципального образования (п. 4 ст. 214 ГК РФ). Не случайно до настоящего времени Правительством РФ не принято соответствующее постановление, регулирующее порядок приема на баланс таких объектов садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан.
Данное замечание в полной мере относится и к порядку продажи садоводам, огородникам, дачникам и их садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям оборудования и материалов при сносе, реконструкции и капитальном ремонте жилых строений, жилых домов, хозяйственных строений и сооружений, обеспечения садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений продукцией производственно-технического назначения государственных и муниципальных организаций, отходами строительного и иного производства. В данном случае не совсем понятно:
1) в чем именно заключается целесообразность принятия данного порядка и почему вопрос о продаже садоводам, огородникам и дачникам какого-либо имущества не может быть решен в рамках общих положений ГК РФ;
2) о каких именно государственных или муниципальных организациях идет речь (каков вид их уставной деятельности);
3) что понимается под продукцией производственно-технического назначения, которая может понадобиться садоводам, огородникам и дачникам.
В то же время нормы о возможности субъектов Российской Федерации устанавливать нормативы платы за использование для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства телефонной связи, электрической энергии, газа, введение льгот по оплате проезда садоводов, огородников, дачников и членов их семей на пригородном пассажирском транспорте до садовых, огородных или дачных земельных участков и обратно в некоторых регионах имеют распространение на практике <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее об этом см.: Комментарий к Федеральному закону от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (постатейный).

Отдельно следует остановиться на порядке предоставления на льготных условиях помещений, средств телефонной связи, оргтехники, коммунальных услуг ассоциациям (союзам) садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, который устанавливается органами местного самоуправления.
В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 14, п. 3 ч. 1 ст. 15, п. 3 ч. 1 ст. 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации к вопросам местного значения муниципальных образований относится владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Согласно ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением случаев, прямо предусмотренных данной статьей. К числу лиц, имеющих право на льготное предоставление государственного или муниципального имущества, ассоциации (союзы) садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан не относятся, в связи с чем специальными законами ассоциациям (союзам) садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений не гарантировано, к примеру, предоставление на льготной основе муниципальных помещений.
В условиях существующего состояния местных бюджетов также достаточно трудно представить, что органами местного самоуправления такие ассоциации (союзы) будут обеспечиваться средствами телефонной связи (к примеру, телефонными аппаратами), а также оргтехникой (компьютеры, принтеры и т.д.).

Статья 37. Участие садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений в принятии органами государственной власти или органами местного самоуправления решений, касающихся прав и законных интересов членов таких объединений

Комментарий к статье 37

1. Комментируемая статья указывает на формы участия садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан в принятии органами государственной власти или органами местного самоуправления решений, касающихся прав и законных интересов членов таких объединений.
Не отрицая в целом права садоводов, огородников и дачников на участие в принятии решений органами публичной власти, отметим, что такое право заключается именно в участии в принятии решений органов публичной власти. Вместе с тем Закон N 66-ФЗ не гарантирует объединениям садоводов, огородников или дачников то, что органы государственной власти или органы местного самоуправления не могут принимать решения, направленные против интересов таких объединений и их членов, например, в целях удовлетворения государственных или муниципальных нужд. Кроме того, специальные законы, регулирующие порядок принятия отдельных решений органов государственной власти или органов местного самоуправления, не предусматривают порядка и условий участия представителей садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан.
Наиболее ярким примером являются положения ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, которыми предусматривается возможность принудительного отчуждения имущества для государственных нужд.
Порядок изъятия земельных участков и иного недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд предусматривается ГК РФ и ЗК РФ. В частности, ст. 56.2 ЗК РФ определено, что изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основании решений:
1) уполномоченных федеральных органов исполнительной власти - в случае изъятия земельных участков для государственных нужд Российской Федерации (федеральных нужд), в том числе для размещения объектов федерального значения. Уполномоченные федеральные органы исполнительной власти принимают также решения об изъятии земельных участков в связи с осуществлением недропользования (за исключением земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием участками недр местного значения);
2) уполномоченных исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации - в случае изъятия земельных участков для государственных нужд субъекта Российской Федерации (региональных нужд), в том числе для размещения объектов регионального значения. Исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации принимают также решения об изъятии земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием участками недр местного значения;
3) органов местного самоуправления - в случае изъятия земельных участков для муниципальных нужд, в том числе для размещения объектов местного значения.
Согласно п. 1 ст. 56.3 ЗК РФ изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения допускается, если указанные объекты предусмотрены утвержденными документами территориального планирования и утвержденными проектами планировки территории.
Принятие решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях, не предусмотренных п. 1 ст. 56.3 ЗК РФ, должно быть обосновано:
1) решением о создании или расширении особо охраняемой природной территории (в случае изъятия земельных участков для создания или расширения особо охраняемой природной территории);
2) международным договором Российской Федерации (в случае изъятия земельных участков для выполнения международного договора);
3) лицензией на пользование недрами (в случае изъятия земельных участков для проведения работ, связанных с пользованием недрами, в том числе осуществляемых за счет средств недропользователя);
4) решением о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции (в случае изъятия земельного участка в связи с признанием расположенного на таком земельном участке многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции).
Решение об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд для строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения может быть принято не позднее чем в течение трех лет со дня утверждения проекта планировки территории, предусматривающего размещение таких объектов.
Таким образом, порядок принятия вышеуказанных решений, которые фактически могут приводить к прекращению прав на земельные участки и объекты недвижимого имущества всех без исключения членов конкретного садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан (например, в случае изъятия для строительства федеральной дороги с объектами дорожного сервиса), не предусматривает участия в обсуждении и принятии таких решений представителей указанного объединения, в том числе делегатов от данных объединений либо делегатов от соответствующей ассоциации (союза).
Принятие таких решений не сопровождается и какими-либо извещениями, направляемыми в адрес председателя садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан, поскольку соответствующее извещение направляется членам объединения в виде уже принятого решения об изъятии земельных участков и объектов недвижимости (подп. 3 п. 10 ст. 56.6 ЗК РФ).
Другим примером принятия решений, прямо влияющих на права и законные интересы садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан и их членов, без привлечения их к обсуждению является процедура установления органами публичной власти земельного налога. Так, в настоящее время ни утверждение результатов государственной кадастровой оценки (ст. 24.17 Закона об оценочной деятельности в Российской Федерации), в результате которых определяется налоговая база земельного налога, ни установление ставок земельного налога за земельные участки, предназначенные для садоводства, огородничества и дачного хозяйства (ст. 394 НК РФ), также не сопровождаются обсуждением данных вопросов с участием представителей садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан.
В этой связи можно утверждать, что по ряду наиболее важных для садоводов, огородников и дачников вопросов, прямо затрагивающих их интересы, право на обсуждение таких вопросов, предусмотренное комментируемой статьей, является декларативным.
В настоящее время садоводы, огородники и дачники наряду с иными гражданами вправе использовать ряд инструментов по публичному обсуждению различных решений органов публичной власти.
В соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации к таким инструментам относятся сход граждан, публичные слушания, собрания граждан, конференция граждан, опрос граждан, обращения в органы местного самоуправления. Согласно ст. 33 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
Одним из наиболее значимых инструментов, которые могут быть использованы садоводами, огородниками и дачниками, являются публичные слушания. Как отмечено в Определении Конституционного Суда РФ от 15 июля 2010 г. N 931-О-О, к мерам, призванным обеспечивать реализацию гарантий права на местное самоуправление, относится выявление и учет мнения населения по вопросам, затрагивающим условия его проживания и жизнедеятельности. Преследуя цель выявления именно коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный характер, и исходя из того, что процедуры, в рамках которых должно проходить, не ограничиваясь сбором предложений и замечаний, публичное обсуждение таких вопросов, федеральный законодатель предусмотрел в их числе проведение публичных слушаний и закрепил перечень вопросов, по которым оно является обязательным, то есть не зависит от усмотрения органов публичной власти или их должностных лиц.
Там же указано, что, будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания по смыслу ст. 3 Конституции РФ и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам.
В частности, публичные слушания проводятся по таким важным для садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан вопросам, как проекты генеральных планов поселений и городских округов, проекты правил землепользования и застройки, документация по планировке территории, разрабатываемая на основании решения органа местного самоуправления поселения или органа местного самоуправления городского округа.
2. Комментируемая статья предусматривает, что, если решение органа государственной власти или органа местного самоуправления затрагивает интересы одного или нескольких членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения (прокладка в границах земельных участков членов такого объединения инженерных сетей, установка опор линий электропередачи и другое), необходимо согласие в письменной форме собственников (владельцев, пользователей) данных земельных участков.
Однако в данном случае следует конкретизировать характер правоотношений, которые затрагивает законодатель.
Фактически указанные объекты могут размещаться на земельных участках садоводов, огородников или дачников после их изъятия для государственных или муниципальных нужд, что не требует согласия самих правообладателей земельных участков, о чем было сказано выше.
Обратим внимание, что п. 3 комментируемой статьи указывает на то, что вышеуказанные объекты могут размещаться на земельных участках именно в соответствии с решениями органов публичной власти, в связи с чем можно сделать вывод, что соответствующие работы на таких земельных участках проводятся на основании публичного сервитута, поскольку в настоящее время такой сервитут может устанавливаться для различных видов работ, когда это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения (подп. 2 и 9 п. 3 ст. 23 ЗК РФ). При этом необходимо отметить, что в соответствии со ст. 23 ЗК РФ установление публичного сервитута допускается только для использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры, но не строительства таких объектов.
Вместе с тем установление публичного сервитута не предполагает получения согласия правообладателей земельных участков. Садоводы, огородники и дачники вправе участвовать в общественных слушаниях по вопросу установления публичного сервитута (п. 2 ст. 23 ЗК РФ), а также требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмерную плату в случаях, если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка.
3. Комментируемая статья гарантирует членам садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений право судебного обжалования решений органов государственной власти или органов местного самоуправления, которые привели к нарушению их прав.
Отметим, что законодательство предоставляет садоводам, огородникам и дачникам гораздо более широкие права.
Во-первых, согласно гл. 22 КАС РФ в судебном порядке могут оспариваться не только решения органов государственной власти и органов местного самоуправления, но и действия (бездействие) таких органов, а также иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего.
Во-вторых, такое право предоставляется не только членам садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, но и самим объединениям, что следует из ст. 7 комментируемого Закона.
В соответствии с п. 2 ст. 62 КАС РФ обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо.
Как предусмотрено п. 6 Постановления Пленума ВС РФ N 6, Пленума ВАС РФ N 8 от 1 июля 1996 г. "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Статья 38. Содействие органов государственной власти и органов местного самоуправления садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям

Комментарий к статье 38

1. В.И. Даль определял "содействие" как "соучастие, помощь, пособие, подспорье в каком-либо деле" <1>. С.И. Ожегов считал, что "содействие - это помощь, поддержка в какой-нибудь деятельности", а "содействовать значит оказывать содействие, способствовать успеху" <2>.
--------------------------------
<1> Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: В 4 т. М., 2002. Т. 4.
<2> Ожегов С.И. Словарь русского языка.

Ключевое слово в обоих определениях - "помощь", то есть участие наряду с другими в какой-либо деятельности, что способствует достижению поставленной цели.
Таким образом, комментируемая статья отвечает на вопрос о том, чем именно и каким образом органы государственной власти и органы местного самоуправления могут помочь садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям граждан. Отметим, что в рамках ст. 35 Закона N 66-ФЗ предусматривается такая правовая категория, как "формы поддержки" также со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления, которая имеет очень схожую природу.
Обратим внимание, что исходя из п. 1 комментируемой статьи содействие может оказываться садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям граждан только на основании обращений данных объединений, направляемых в адрес органов государственной власти и органов местного самоуправления. Вместе с тем, по нашему мнению, не следует воспринимать данную норму как ограничение для органов государственной власти и органов местного самоуправления по оказанию какого-либо содействия объединениям садоводов, огородников и дачников по собственной инициативе.
2. Концептуальным отличием п. 2 комментируемой статьи от форм поддержки, предусмотренных ст. 35 комментируемого Закона, является то, что данная норма указывает на обязанность органов публичной власти оказывать содействие садоводам, огородникам и дачникам, а не на право таких органов по оказанию такого содействия.
В настоящее время государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в том числе прав на садовые, огородные и дачные земельные участки и расположенные на них объекты недвижимости, осуществляется по правилам, предусмотренным Законом о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
В соответствии с п. 9.1 ст. 3 Закона о введении в действие Земельного кодекса РФ, если земельный участок предоставлен до введения в действие Земельного кодекса РФ для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, гражданин, обладающий таким земельным участком на таком праве, вправе зарегистрировать право собственности на такой земельный участок, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность.
В случае если в акте, свидетельстве или другом документе, устанавливающих или удостоверяющих право гражданина на земельный участок, предоставленный ему до введения в действие Земельного кодекса РФ для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, не указано право, на котором предоставлен такой земельный участок, или невозможно определить вид этого права, такой земельный участок считается предоставленным указанному гражданину на праве собственности, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность.
Регистрация прав на вновь предоставленные садовые, огородные и дачные земельные участки осуществляется на основании заявлений заинтересованных лиц, у которых возникают права на данные земельные участки по основаниям, предусмотренным ЗК РФ (решение о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно, договор купли-продажи, договор аренды).
Согласно п. 1 ч. 17 ст. 51 ГрК РФ для строительства объектов капитального строительства на дачных или садовых земельных участках получение разрешения на строительство не требуется. В соответствии с п. 1 ст. 25.3 Закона о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним основаниями для государственной регистрации права собственности на создаваемый или созданный объект недвижимого имущества, если для строительства, реконструкции такого объекта недвижимого имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации не требуется выдачи разрешения на строительство, являются:
1) документы, подтверждающие факт создания такого объекта недвижимого имущества и содержащие его описание;
2) правоустанавливающий документ на земельный участок, на котором расположен такой объект недвижимого имущества.
Согласно ст. 38 Закона о государственном кадастре недвижимости межевой план представляет собой документ, который составлен на основе кадастрового плана соответствующей территории или кадастровой выписки о соответствующем земельном участке и в котором воспроизведены определенные внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения и указаны сведения об образуемых земельном участке или земельных участках, либо о части или частях земельного участка, либо новые необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения о земельном участке или земельных участках. В межевом плане указываются сведения об образуемых земельном участке или земельных участках в случае выполнения кадастровых работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов для представления в орган кадастрового учета заявления о постановке на учет земельного участка или земельных участков, сведения о части или частях земельного участка в случае выполнения кадастровых работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов для представления в орган кадастрового учета заявления об учете части или частей земельного участка, новые необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения о земельном участке или земельных участках в случае выполнения кадастровых работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов для представления в орган кадастрового учета заявления об учете изменений земельного участка или земельных участков.
Местоположение границ земельного участка устанавливается посредством определения координат характерных точек таких границ, то есть точек изменения описания границ земельного участка и деления их на части.
Таким образом, межевой план является очень важным документом для садоводов, огородников и дачников, поскольку именно на основании этого документа в государственный кадастр недвижимости вносятся сведения о местоположении границ земельных участков. В частности, в Обзоре судебной практики ВС отметил, что изучение показало, что значительное число споров между членами садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений по установлению границ земельных участков вызвано тем, что в большей части земельные участки предоставлялись садоводам без проведения работ по межеванию и кадастрового учета. Многие земельные участки не поставлены на кадастровый учет либо поставлены на кадастровый учет декларативно, когда их границы в соответствии с требованиями земельного законодательства не определены.
Несмотря на то что комментируемой статьей предусмотрена обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления по оказанию содействия садоводам, огородникам и дачникам, необходимо отметить, что содействие все-таки не является тождественным по отношению к самим действиям по регистрации и кадастровому учету садовых, огородных и дачных земельных участков, а также расположенных на них объектов недвижимости. То есть данный вопрос должны решать сами садоводы, огородники и дачники, а органы публичной власти обязаны оказывать им содействие.
Конкретные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления предусматриваются ст. 12 Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества". К ним относятся:
1) прием заявлений граждан на проведение кадастровых работ, государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав граждан на земельные участки и находящиеся на таких земельных участках объекты капитального строительства;
2) заказ кадастровых работ на основании заявлений граждан;
3) подача заявлений и других документов о проведении государственного кадастрового учета земельных участков и находящихся на таких земельных участках объектов капитального строительства;
4) получение кадастровых паспортов объектов недвижимости (земельных участков и находящихся на таких земельных участках объектов капитального строительства) и других документов и их передача гражданам, в интересах которых осуществлялся государственный кадастровый учет;
5) подача от имени граждан (в качестве уполномоченных лиц) заявлений о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и иных необходимых для осуществления такой государственной регистрации документов в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также получение свидетельств о государственной регистрации прав и (или) иных документов и передача их гражданам, в интересах которых осуществлялась такая государственная регистрация.
К сожалению, положения ст. 12 Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" сформулированы таким образом, что реализация вышеперечисленных полномочий опять же является правом, а не обязанностью органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Законодательством Российской Федерации не используется термин "социально незащищенные группы населения". Кроме того, органы местного самоуправления фактически не могут принять к рассмотрению заявления садоводов, огородников и дачников о снижении платы за осуществление государственной регистрации прав на земельные участки, поскольку такая плата представляет собой государственную пошлину, размер которой установлен подп. 24 п. 1 ст. 333.33 НК РФ.
В свою очередь, размер платы за изготовление межевых планов определяется на основании договора подряда, заключаемого с кадастровым инженером в соответствии со ст. 36 Закона о кадастре недвижимости без участия органов местного самоуправления. Согласно ч. 4 ст. 36 Закона о государственном кадастре недвижимости цена подлежащих выполнению кадастровых работ определяется сторонами договора подряда на выполнение кадастровых работ путем составления твердой сметы. Смета приобретает силу и становится частью договора подряда на выполнение кадастровых работ с момента подтверждения ее заказчиком кадастровых работ. Договором подряда на выполнение кадастровых работ может быть предусмотрено обязательство заказчика уплатить обусловленную договором подряда на выполнение кадастровых работ цену в полном объеме после осуществления государственного кадастрового учета объектов недвижимости, в отношении которых выполнялись кадастровые работы в соответствии с таким договором подряда.
Законом о кадастре также предусматривается, что предельные максимальные цены (тарифы, расценки, ставки и тому подобное) кадастровых работ в зависимости от видов объектов недвижимости, иных имеющих существенное значение критериев могут устанавливаться субъектами Российской Федерации на период до 1 марта 2018 г. При этом установленные в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" предельные максимальные цены (тарифы, расценки, ставки и тому подобное) работ по проведению территориального землеустройства в отношении земельных участков, предназначенных для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, признаются установленными предельными максимальными ценами (тарифами, расценками, ставками и тому подобное) кадастровых работ в отношении указанных земельных участков.
3. Пункт 3 комментируемой статьи предусматривает конкретные обязанности органов публичной власти по содействию садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям граждан. К сожалению, данная норма четко не разграничивает обязанности, которые должны исполняться федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. В этой связи необходимо соотносить данные обязанности с объемом полномочий, предусмотренных законодательством для всех уровней публичной власти.
Так, к примеру, в соответствии с п. 10 ст. 11 Закона об автомобильных дорогах осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог федерального значения относится к полномочиям Российской Федерации. Организация и осуществление межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований, относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (подп. 29 п. 2 ст. 26.3 Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации). Вопросы тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения относятся к вопросам местного значения поселений и городских округов (п. 4 ч. 1 ст. 14, п. 4 ч. 1 ст. 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации).
Таким образом, садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому объединению граждан целесообразно перед направлением того или иного обращения по вопросу оказания содействия установить, к чьей именно компетенции относится реализация соответствующих полномочий. В этой связи отметим, что такие полномочия, как организация машинно-технических станций, фондов проката, магазинов, напрямую не отнесены к компетенции ни одного из органов публичной власти.
В части объектов коммунальной, социальной и транспортной инфраструктуры также представляется целесообразным отметить, что их создание должно осуществляться на основании программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, которые разрабатываются органами местного самоуправления поселений, городских округов и подлежат утверждению органами местного самоуправления таких поселений, городских округов в шестимесячный срок с даты утверждения генеральных планов соответствующих поселений, городских округов (ч. 5.1 ст. 26 ГрК РФ). Указанные программы представляют собой документы, устанавливающие перечни мероприятий по проектированию, строительству, реконструкции соответственно систем электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения, объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов, объектов транспортной инфраструктуры и объектов социальной инфраструктуры местного значения поселения, городского округа. Данные программы готовятся на основании генеральных планов, государственных и муниципальных программ, стратегии социально-экономического развития муниципального образования, программ и планов соответствующих ресурсоснабжающих организаций, инвестиционных программ субъектов естественных монополий в области транспорта (п. п. 23, 27, 28 ст. 1 ГрК РФ).
Такие программы должны обеспечивать сбалансированное, перспективное развитие систем коммунальной инфраструктуры, транспортной и социальной инфраструктур в соответствии с потребностями в строительстве объектов капитального строительства.
Указанные программы должны содержать графики выполнения мероприятий, предусмотренных данными программами, и подлежат размещению на официальном сайте органа местного самоуправления в сети Интернет (при наличии официального сайта муниципального образования) и опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, не менее чем за тридцать дней до их утверждения (ч. ч. 5.2, 5.3 ст. 26 ГрК РФ).
4. Согласно подп. 2 п. 3 комментируемой статьи установлена обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления оказывать содействие садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям в обеспечении проезда садоводов, огородников, дачников и членов их семей до садовых, огородных и дачных земельных участков и обратно посредством установления соответствующих графиков работы пригородного пассажирского транспорта, организации новых автобусных маршрутов, организации и оборудования остановок, железнодорожных платформ, осуществления контроля за работой пригородного пассажирского транспорта.
Следует отметить, что правоотношения в указанной сфере урегулированы Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Выделение перевозок пассажиров в городском, пригородном, междугородном, международном сообщении предусмотрено ст. 4 Закона N 259-ФЗ. При этом перевозки в пригородном сообщении осуществляются между населенными пунктами на расстояние до пятидесяти километров включительно между границами этих населенных пунктов.
Кроме того, перевозки пассажиров и багажа подразделяются на регулярные перевозки; перевозки по заказам и перевозки легковыми такси.
Законом N 220-ФЗ выделяются регулярные перевозки по регулируемым тарифам (регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, и предоставлением всех льгот на проезд, утвержденных в установленном порядке) и регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам (регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных перевозчиком). При этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления вправе предоставить отдельным категориям граждан за счет средств соответственно бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов льготы на проезд при осуществлении регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам при условии согласования с лицами, осуществляющими такие перевозки, размеров компенсации недополученных доходов, связанных с предоставлением таких льгот.
Муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах одного городского поселения устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения, межмуниципальные маршруты регулярных перевозок в границах субъектов Российской Федерации - уполномоченными органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.
Регулируемые тарифы на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок устанавливаются органом государственной власти субъекта Российской Федерации, если иное не установлено законом данного субъекта Российской Федерации.
Перевозка пассажиров и багажа по заказу осуществляется транспортным средством, предоставленным на основании договора фрахтования, заключенного в письменной форме.
5. Согласно подп. 3 п. 3 комментируемой статьи органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны содействовать садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям в обеспечении пожарной и санитарной безопасности, охраны окружающей среды, памятников и объектов природы, истории и культуры в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации посредством создания комиссий по контролю за выполнением требований законодательства, в состав которых входят представители садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Данное положение требует дополнительных разъяснений, поскольку не совсем понятно, о каких именно комиссиях идет речь. Так, создание подобной комиссии предусматривается положениями ст. 26 комментируемого Закона. Однако согласно п. 1 этой статьи вопрос о создании подобной комиссии относится к компетенции общего собрания членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан, а не к полномочиям органов государственной власти или органов местного самоуправления. Кроме того, согласно ст. 26 Закона N 66-ФЗ представители органов государственной власти и органов местного самоуправления в состав таких комиссий не входят, а только оказывают практическую и консультативную помощь. В связи с этим можно сделать вывод, что в данной части Закон N 66-ФЗ характеризуется наличием внутренних противоречий.
По данному вопросу расходятся и позиции, высказанные в различных комментариях к Закону N 66-ФЗ. Так, А.А. Байтенова и Н.И. Кресникова указывают, что подп. 3 п. 3 комментируемой статьи соответствует положениям ст. 26 Закона N 66-ФЗ, обязывающим государственные органы, осуществляющие контроль за соблюдением законодательства, оказывать консультативную и практическую помощь членам комиссии объединения по контролю за соблюдением законодательства, рассматривать их акты о нарушениях законодательства <1>. То есть данные авторы указывают, что комиссия, упоминаемая в комментируемой статье, является той же самой комиссией, которая предусматривается ст. 26 Закона N 66-ФЗ.
--------------------------------
<1> Байтенова А.А., Кресникова Н.И. Комментарий к Федеральному закону "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (постатейный). М.: Юстицинформ, 2006; СПС "КонсультантПлюс".

В свою очередь, в комментарии к Закону N 66-ФЗ под общей редакцией И.А. Алтухова отмечается, что комментируемый Закон обязывает органы государственной власти и органы местного самоуправления содействовать садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям в создании совместных комиссий по обеспечению пожарной и санитарной безопасности, по охране окружающей природной среды, памятников природы, истории и культуры. В связи с этим можно сделать вывод, что с точки зрения данного комментария такая комиссия является совместно созданной с органами государственной власти и местного самоуправления, то есть не той комиссией, которая указана в ст. 26 Закона N 66-ФЗ.
Вместе с тем следует отметить, что осуществление контрольных мероприятий органами государственной власти и органами местного самоуправления должно осуществляться только в соответствии с их полномочиями, предусмотренными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Например, организация и проведение федерального государственного пожарного надзора относится к компетенции федеральных органов государственной власти в области пожарной безопасности. Указанное полномочие может передаваться для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации указами Президента РФ (ст. ст. 16, 16.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности"). Санитарно-эпидемиологический надзор также относится к федеральному государственному надзору и осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, подведомственными федеральными государственными учреждениями и федеральными государственными унитарными предприятиями, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае передачи им соответствующего полномочия (ст. 46 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения").
В области охраны окружающей среды осуществляется государственный экологический надзор, который включает в себя, в частности, государственный земельный надзор; государственный надзор в области обращения с отходами; государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха; государственный надзор в области использования и охраны водных объектов; федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания; государственный надзор за соблюдением требований к обращению озоноразрушающих веществ. Государственный экологический надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный экологический надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 65 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды").
В области охраны объектов культурного наследия осуществляется государственный надзор уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. ст. 9 - 9.2 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации").
В вышеуказанных сферах органами местного самоуправления осуществляется только муниципальный земельный контроль (ст. 72 ЗК РФ).
Учитывая вышеизложенное, можно отметить, что комментируемый подпункт не в полной мере соответствует иным федеральным законам, определяющим соответствующие надзорные (контрольные) полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Глава IX. РЕОРГАНИЗАЦИЯ И ЛИКВИДАЦИЯ САДОВОДЧЕСКОГО,
ОГОРОДНИЧЕСКОГО ИЛИ ДАЧНОГО НЕКОММЕРЧЕСКОГО ОБЪЕДИНЕНИЯ

Статья 39. Реорганизация садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения

Комментарий к статье 39

1. Комментируемая статья посвящена вопросам реорганизации садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан. Из ее положений следует, что в результате реорганизации одного садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан может быть создано другое подобное объединение.
Так, в частности, согласно п. 5 комментируемой статьи члены реорганизованного садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения становятся членами вновь создаваемых садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений. В соответствии с п. 7 комментируемой статьи садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое объединение считается реорганизованным с момента государственной регистрации вновь создаваемого некоммерческого объединения, за исключением случаев реорганизации в форме присоединения.
Таким образом, положения данной статьи указывают на то, что:
1) некоммерческие товарищества могут реорганизоваться в потребительские кооперативы и некоммерческие партнерства;
2) потребительские кооперативы могут реорганизоваться в некоммерческие товарищества и некоммерческие партнерства;
3) некоммерческие партнерства могут реорганизоваться в некоммерческие товарищества и потребительские кооперативы.
Каких-либо запретов на подобную реорганизацию положения комментируемой статьи не содержат, поскольку по ее тексту не упоминаются конкретные организационно-правовые формы юридических лиц, а используется общее понятие "садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения".
Вместе с тем с 1 сентября 2014 г. ГК РФ устанавливает, что:
1) потребительский кооператив по решению своих членов может быть преобразован в общественную организацию, ассоциацию (союз), автономную некоммерческую организацию или фонд. Жилищный или жилищно-строительный кооператив по решению своих членов может быть преобразован только в товарищество собственников недвижимости (п. 3 ст. 123.2);
2) ассоциация (союз) по решению своих членов может быть преобразована в общественную организацию, автономную некоммерческую организацию или фонд (п. 4 ст. 123.8);
3) товарищество собственников недвижимости по решению своих членов может быть преобразовано в потребительский кооператив (п. 4 ст. 123.12).
Таким образом, после того как садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения приведут свои учредительные документы в соответствие с ГК РФ, применение положений ст. 39 Закона N 66-ФЗ в части выбора организационно-правовых форм при реорганизации садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан будет ограничено. Кроме того, нельзя забывать, что и до дня приведения уставов некоммерческих товариществ, потребительских кооперативов и некоммерческих партнерств в соответствие с ГК РФ к ним применяются положения ГК РФ соответственно о товариществах собственников недвижимости, потребительских кооперативах и об ассоциациях (союзах) (ч. 8 ст. 3 Закона N 99-ФЗ).
Так, в частности, в случае если объединение до 1 сентября 2014 г. было создано в организационно-правовой форме садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого партнерства, оно, будучи видом ассоциации (союза), не может в результате реорганизации стать товариществом собственников недвижимости или потребительским кооперативом. В свою очередь, садоводческим, огородническим и дачным потребительским кооперативам не предоставлена возможность реорганизации в товарищество собственников недвижимости, поскольку данные кооперативы не относятся к числу жилищных или жилищно-строительных (подп. 1 п. 3 ст. 50 ГК РФ). Наконец, товарищество собственников недвижимости не может реорганизоваться в ассоциацию (союз), видом которой являются некоммерческие партнерства, поскольку это не предусматривается п. 4 ст. 123.12 ГК РФ.
Необходимо обратить внимание, что п. 1 комментируемой статьи к числу форм реорганизации садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан относит изменение организационно-правовой формы. Вместе с тем согласно п. 1 ст. 57 ГК РФ к формам реорганизации юридического лица относится слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование.
В соответствии с п. 5 ст. 58 ГК РФ при преобразовании юридического лица одной организационно-правовой формы в юридическое лицо другой организационно-правовой формы права и обязанности реорганизованного юридического лица в отношении других лиц не изменяются, за исключением прав и обязанностей в отношении учредителей (участников), изменение которых вызвано реорганизацией.
Таким образом, исходя из ГК РФ изменение организационно-правовой формы юридического лица является преобразованием.
Согласно п. 1 ст. 57 ГК РФ допускается реорганизация юридического лица с одновременным сочетанием различных ее форм. Допускается реорганизация с участием двух и более юридических лиц, в том числе созданных в разных организационно-правовых формах, если ГК РФ или другим законом предусмотрена возможность преобразования юридического лица одной из таких организационно-правовых форм в юридическое лицо другой из таких организационно-правовых форм.
2. Пункт 4 комментируемой статьи в отличие от ГК РФ упоминает о возможности оформления и утверждения не только передаточного акта, но и разделительного баланса, в которых должны содержаться положения о правопреемстве по всем обязательствам реорганизованного объединения перед его кредиторами и должниками. При этом данные документы рассматриваются законодателем в качестве альтернативных, то есть предусматривают возможность составления одного из них.
Однако в настоящее время ГК РФ в случае реорганизации юридического лица упоминает только о возможности и необходимости составления передаточного акта, который должен содержать положения о правопреемстве по всем обязательствам реорганизованного юридического лица в отношении всех его кредиторов и должников, включая обязательства, оспариваемые сторонами, а также порядок определения правопреемства в связи с изменением вида, состава, стоимости имущества, возникновением, изменением, прекращением прав и обязанностей реорганизуемого юридического лица, которые могут произойти после даты, на которую составлен передаточный акт (п. 1 ст. 57 ГК РФ).
В соответствии с п. 2 ст. 57 ГК РФ передаточный акт утверждается учредителями (участниками) юридического лица или органом, принявшим решение о реорганизации юридического лица, и представляется вместе с учредительными документами для государственной регистрации юридических лиц, создаваемых в результате реорганизации, или внесения изменений в учредительные документы существующих юридических лиц. Непредставление вместе с учредительными документами передаточного акта, отсутствие в нем положений о правопреемстве по всем обязательствам реорганизованного юридического лица влекут отказ в государственной регистрации юридических лиц, создаваемых в результате реорганизации.
Документы о реорганизации юридического лица во всех случаях должны быть составлены таким образом, чтобы из них однозначно усматривалось, какое именно юридическое лицо создано в результате реорганизации, в какой форме осуществлена реорганизация, какие именно права и обязанности приобретает юридическое лицо в результате реорганизации.
Подробное и правильное перечисление возникающих при реорганизации садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан прав и обязанностей, в том числе в отношении недвижимого имущества, имеет чрезвычайно важное значение.
Так, в Определении ВС РФ от 14 мая 2015 г. N 305-ЭС15-4915 рассмотрена ситуация, когда садоводческим некоммерческим товариществом в материалы дела не было представлено доказательств составления передаточного акта, содержащего положения о правопреемстве по всем обязательствам правопреемника, в связи с чем суд не посчитал, что у данного товарищества возникло право собственности на земельный участок.
Вместе с тем п. 6 комментируемой статьи предусматривает возможность возникновения ситуации, при которой разделительный баланс садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения не дает возможности определить его правопреемника. При таких обстоятельствах вновь возникшие юридические лица несут солидарную ответственность по обязательствам реорганизованного либо реорганизуемого садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения перед его кредиторами.
В соответствии со ст. 58 ГК РФ:
1) при слиянии юридических лиц права и обязанности каждого из них переходят к вновь возникшему юридическому лицу;
2) при присоединении юридического лица к другому юридическому лицу к последнему переходят права и обязанности присоединенного юридического лица;
3) при разделении юридического лица его права и обязанности переходят к вновь возникшим юридическим лицам в соответствии с передаточным актом;
4) при выделении из состава юридического лица одного или нескольких юридических лиц к каждому из них переходят права и обязанности реорганизованного юридического лица в соответствии с передаточным актом;
5) при преобразовании юридического лица одной организационно-правовой формы в юридическое лицо другой организационно-правовой формы права и обязанности реорганизованного юридического лица в отношении других лиц не изменяются, за исключением прав и обязанностей в отношении учредителей (участников), изменение которых вызвано реорганизацией.
3. Как предусмотрено ст. 13.1 Закона о государственной регистрации юридических лиц, юридическое лицо в течение трех рабочих дней после даты принятия решения о его реорганизации обязано в письменной форме сообщить в регистрирующий орган о начале процедуры реорганизации, в том числе о форме реорганизации, с приложением решения о реорганизации. В случае участия в реорганизации двух и более юридических лиц такое уведомление направляется юридическим лицом, последним принявшим решение о реорганизации либо определенным решением о реорганизации. На основании этого уведомления регистрирующий орган в срок не более трех рабочих дней вносит в Единый государственный реестр юридических лиц запись о том, что юридическое лицо (юридические лица) находится (находятся) в процессе реорганизации.
Реорганизуемое юридическое лицо после внесения в Единый государственный реестр юридических лиц записи о начале процедуры реорганизации дважды с периодичностью один раз в месяц помещает в средствах массовой информации, в которых опубликовываются данные о государственной регистрации юридических лиц, уведомление о своей реорганизации. В случае участия в реорганизации двух и более юридических лиц уведомление о реорганизации опубликовывается от имени всех участвующих в реорганизации юридических лиц юридическим лицом, последним принявшим решение о реорганизации либо определенным решением о реорганизации. В уведомлении о реорганизации указываются сведения о каждом участвующем в реорганизации, создаваемом (продолжающем деятельность) в результате реорганизации юридическом лице, форма реорганизации, описание порядка и условий заявления кредиторами своих требований, иные сведения, предусмотренные федеральными законами. Реорганизуемое юридическое лицо в течение пяти рабочих дней после даты направления уведомления о начале процедуры реорганизации в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц, в письменной форме уведомляет известных ему кредиторов о начале реорганизации, если иное не предусмотрено федеральными законами.
Статьей 15 Закона о государственной регистрации юридических лиц предусматривается, что государственная регистрация юридического лица, создаваемого путем реорганизации, осуществляется регистрирующим органом по месту нахождения реорганизуемого юридического лица. В случае участия в реорганизации двух и более юридических лиц государственная регистрация юридического лица, создаваемого путем реорганизации, а также государственная регистрация прекращения в результате реорганизации деятельности юридических лиц осуществляется регистрирующим органом по месту нахождения реорганизуемого юридического лица, направившего в регистрирующий орган уведомление о начале процедуры реорганизации.
Завершение государственной регистрации юридического лица, создаваемого путем реорганизации, порождает последствия в виде прекращения деятельности реорганизованных юридических лиц, за исключением случаев реорганизации в форме выделения и присоединения.
4. Последствия признания недействительным решения о реорганизации юридического лица предусматриваются ст. 60.1 ГК РФ.
Также обратим внимание, что согласно ст. 60.2 ГК РФ суд по требованию участника корпорации, голосовавшего против принятия решения о реорганизации этой корпорации или не принимавшего участия в голосовании по данному вопросу, может признать реорганизацию несостоявшейся в случае, если решение о реорганизации не принималось участниками реорганизованной корпорации, а также в случае представления для государственной регистрации юридических лиц, создаваемых путем реорганизации, документов, содержащих заведомо недостоверные данные о реорганизации.
Решение суда о признании реорганизации несостоявшейся влечет следующие правовые последствия:
1) восстанавливаются юридические лица, существовавшие до реорганизации, с одновременным прекращением юридических лиц, созданных в результате реорганизации, о чем делаются соответствующие записи в Едином государственном реестре юридических лиц;
2) сделки юридических лиц, созданных в результате реорганизации, с лицами, добросовестно полагавшимися на правопреемство, сохраняют силу для восстановленных юридических лиц, которые являются солидарными должниками и солидарными кредиторами по таким сделкам;
3) переход прав и обязанностей признается несостоявшимся, при этом предоставление (платежи, услуги и т.п.), осуществленное в пользу юридического лица, созданного в результате реорганизации, должниками, добросовестно полагавшимися на правопреемство на стороне кредитора, признается совершенным в пользу управомоченного лица. Если за счет имущества (активов) одного из юридических лиц, участвовавших в реорганизации, исполнены обязанности другого из них, перешедшие к юридическому лицу, созданному в результате реорганизации, к отношениям указанных лиц применяются правила об обязательствах вследствие неосновательного обогащения. Произведенные выплаты могут быть оспорены по заявлению лица, за счет средств которого они были произведены, если получатель исполнения знал или должен был знать о незаконности реорганизации;
4) участники ранее существовавшего юридического лица признаются обладателями долей участия в нем в том размере, в котором доли принадлежали им до реорганизации, а при смене участников юридического лица в ходе такой реорганизации или по ее окончании доли участия участников ранее существовавшего юридического лица возвращаются им по правилам, предусмотренным п. 3 ст. 65.2 ГК РФ.

Статья 40. Ликвидация садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения

Комментарий к статье 40

1. Согласно ст. 61 ГК РФ ликвидация юридического лица влечет его прекращение без перехода в порядке универсального правопреемства его прав и обязанностей к другим лицам. Юридическое лицо ликвидируется по решению его учредителей (участников) или органа юридического лица, уполномоченного на то учредительным документом, в том числе в связи с истечением срока, на который создано юридическое лицо, в связи с достижением цели, ради которой оно создано.
Юридическое лицо ликвидируется по решению суда:
1) по иску государственного органа или органа местного самоуправления, которым право на предъявление требования о ликвидации юридического лица предоставлено законом, в случае признания государственной регистрации юридического лица недействительной, в том числе в связи с допущенными при его создании грубыми нарушениями закона, если эти нарушения носят неустранимый характер;
2) по иску государственного органа или органа местного самоуправления, которым право на предъявление требования о ликвидации юридического лица предоставлено законом, в случае осуществления юридическим лицом деятельности без надлежащего разрешения (лицензии) либо при отсутствии обязательного членства в саморегулируемой организации или необходимого в силу закона свидетельства о допуске к определенному виду работ, выданного саморегулируемой организацией;
3) по иску государственного органа или органа местного самоуправления, которым право на предъявление требования о ликвидации юридического лица предоставлено законом, в случае осуществления юридическим лицом деятельности, запрещенной законом, либо с нарушением Конституции РФ, либо с другими неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов;
4) по иску государственного органа или органа местного самоуправления, которым право на предъявление требования о ликвидации юридического лица предоставлено законом, в случае систематического осуществления общественной организацией, общественным движением, благотворительным и иным фондом, религиозной организацией деятельности, противоречащей уставным целям таких организаций;
5) по иску учредителя (участника) юридического лица в случае невозможности достижения целей, ради которых оно создано, в том числе в случае, если осуществление деятельности юридического лица становится невозможным или существенно затрудняется;
6) в иных случаях, предусмотренных законом.
В целом в настоящее время законодательством не урегулированы конкретные случаи, когда органы государственной власти или органы местного самоуправления могут обратиться в суд с иском о ликвидации садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан, в связи с чем на данные объединения распространяются общие положения ГК РФ. Представляется, что для таких объединений гораздо более актуальным является вопрос об угрозе ликвидации некоммерческого товарищества, потребительского кооператива или некоммерческого партнерства садоводов, огородников и дачников по иску его члена в случае невозможности достижения целей создания объединения.
В п. 29 Постановления Пленума ВС РФ от 23 июня 2015 г. N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" указывается, что согласно подп. 5 п. 3 ст. 61 ГК РФ юридическое лицо может быть ликвидировано по иску учредителя (участника) юридического лица в случае невозможности достижения целей, ради которых оно создано, в том числе если осуществление деятельности юридического лица становится невозможным или существенно затрудняется. Например, судом может быть удовлетворено такое требование, если иные учредители (участники) юридического лица уклоняются от участия в нем, делая невозможным принятие решений в связи с отсутствием кворума, в результате чего становится невозможным достижение целей, ради которых создано юридическое лицо, в том числе если осуществление деятельности юридического лица становится невозможным или существенно затрудняется, в частности ввиду длительной невозможности сформировать органы юридического лица. Равным образом удовлетворение названного требования возможно в случае длительного корпоративного конфликта, в ходе которого существенные злоупотребления допускались всеми участниками хозяйственного товарищества или общества, вследствие чего существенно затрудняется его деятельность. Ликвидация юридического лица в качестве способа разрешения корпоративного конфликта возможна только в том случае, когда все иные меры для разрешения корпоративного конфликта и устранения препятствий для продолжения деятельности юридического лица (исключение участника юридического лица, добровольный выход участника из состава участников юридического лица, избрание нового лица, осуществляющего полномочия единоличного исполнительного органа, и т.д.) исчерпаны или их применение невозможно.
С учетом того, что во многих случаях имеют место конфликты между отдельными членами садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, а также целых групп таких лиц, в конечном счете такая ситуация может привести к ликвидации объединения. Это может происходить в связи с многократными срывами проведения общего собрания, конфликтами между правлением объединения и группой садоводов, огородников и дачников, возникновением споров в отношении имущества общего пользования и т.д.
В соответствии со ст. 61 ГК РФ решением суда о ликвидации юридического лица на его учредителей (участников) или на орган, уполномоченный на ликвидацию юридического лица его учредительным документом, могут быть возложены обязанности по осуществлению ликвидации юридического лица. Неисполнение решения суда является основанием для осуществления ликвидации юридического лица арбитражным управляющим за счет имущества юридического лица. При недостаточности у юридического лица средств на расходы, необходимые для его ликвидации, эти расходы возлагаются на учредителей (участников) юридического лица солидарно.
2. Пунктом 3 комментируемой статьи установлено, что при ликвидации садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения как юридического лица сохраняются права его бывших членов на земельные участки и другое недвижимое имущество.
Буквальное прочтение этой нормы, на наш взгляд, свидетельствует о глубоком заблуждении законодателя относительно связи членства с правами на земельные участки и другое недвижимое имущество. Фактически п. 3 ст. 40 Закона N 66-ФЗ указывает на то, что права на земельные участки и недвижимое имущество сохраняются за всеми без исключения бывшими членами садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан. Однако к бывшим членам таких объединений можно отнести:
1) граждан, которые ранее являлись членами объединения, но продали (подарили) свои земельные участки другим лицам и прекратили свое право участия (членство) в объединении;
2) граждан, которые ранее являлись членами объединения, но умерли, в связи с чем права на земельные участки и недвижимое имущество перешли к их наследникам либо к государству или муниципалитетам, если такое имущество является выморочным (ст. 1151 ГК РФ);
3) граждан, у которых земельные участки были изъяты в связи с длительным неиспользованием по правилам, предусмотренным ГК РФ и ЗК РФ, в связи с чем в дальнейшем они не могли сохранять право участия (членство) в объединении.
По нашему мнению, в рамках п. 3 комментируемой статьи законодатель хотел предусмотреть, что при ликвидации садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан сохраняются права на земельные участки и иное недвижимое имущество граждан, которые являлись членами этого объединения на момент ликвидации.
При этом речь идет в комментируемой норме, видимо, о земельных участках и ином недвижимом имуществе, относящихся к имуществу общего пользования, а также о земельных участках конкретных членов, права на которые таких членов не оформлены, поскольку в иных случаях правообладателями садовых, огороднических и дачных земельных участков являются члены объединения, а не само объединение и, соответственно, ликвидация последнего не может влиять на объем прав членов объединения в отношении принадлежащего им имущества.
3. Считаем необходимым обратить внимание на новый институт гражданского законодательства, который оказался чрезвычайно опасным для садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, который в настоящее время уже обернулся исключением из Единого государственного реестра юридических лиц многих объединений, в первую очередь так называемых "заброшенных объединений", деятельность которых фактически не осуществляется. С 1 сентября 2014 г. согласно ст. 64.2 ГК РФ предусматривается возможность прекращения недействующего юридического лица.
Согласно данной норме ГК РФ считается фактически прекратившим свою деятельность и подлежит исключению из Единого государственного реестра юридических лиц в порядке, установленном Законом о государственной регистрации юридических лиц, юридическое лицо, которое в течение двенадцати месяцев, предшествующих его исключению из указанного реестра, не представляло документы отчетности, предусмотренные законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, и не осуществляло операций хотя бы по одному банковскому счету (недействующее юридическое лицо).
Исключение недействующего юридического лица из Единого государственного реестра юридических лиц влечет правовые последствия, предусмотренные ГК РФ и другими законами применительно к ликвидированным юридическим лицам.
Исключение юридического лица, прекратившего свою деятельность, из Единого государственного реестра юридических лиц по решению регистрирующего органа осуществляется по правилам, предусмотренным ст. 21.1 Закона о государственной регистрации юридических лиц.

Статья 41. Порядок ликвидации садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения

Комментарий к статье 41

1. Комментируемая статья предусматривает необходимость назначения ликвидационной комиссии для целей ликвидации садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан, а также определения порядка и сроков такой ликвидации. Такие решения могут быть приняты общим собранием объединения (собранием уполномоченных) либо иным органом, который в комментируемой статье не конкретизируется.
Согласно п. 2 ст. 21 Закона N 66-ФЗ решения о ликвидации садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан, о назначении ликвидационной комиссии и об утверждении промежуточного и окончательного ликвидационного баланса принимаются общим собранием членов такого объединения (собрания уполномоченных) большинством в две трети голосов.
С учетом положений ст. 40 Закона N 66-ФЗ (см. комментарий к данной статье) органом, уполномоченным на принятие решений о ликвидации садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого товарищества, потребительского кооператива или некоммерческого партнерства (помимо общего собрания), является суд.
Согласно п. 1 ст. 62 ГК РФ учредители (участники) юридического лица или орган, принявшие решение о ликвидации юридического лица, в течение трех рабочих дней после даты принятия данного решения обязаны сообщить в письменной форме об этом в уполномоченный государственный орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц, для внесения в Единый государственный реестр юридических лиц записи о том, что юридическое лицо находится в процессе ликвидации, а также опубликовать сведения о принятии данного решения в порядке, установленном законом. Учредители (участники) юридического лица независимо от оснований, по которым принято решение о его ликвидации, в том числе в случае фактического прекращения деятельности юридического лица, обязаны совершить за счет имущества юридического лица действия по ликвидации юридического лица. При недостаточности имущества юридического лица учредители (участники) юридического лица обязаны совершить указанные действия солидарно за свой счет (п. 2 ст. 62 ГК РФ).
В соответствии с п. 3 ст. 62 ГК РФ учредители (участники) юридического лица или орган, принявшие решение о ликвидации юридического лица, назначают ликвидационную комиссию (ликвидатора) и устанавливают порядок и сроки ликвидации в соответствии с законом.
Таким образом, между положениями ГК РФ и комментируемого Закона имеются расхождения в части того, кто именно принимает решение о ликвидации юридического лица. Согласно ст. 62 ГК РФ такое решение принимается участниками (учредителями) юридического лица, а согласно ст. 41 комментируемого Закона такое решение принимается не отдельными учредителями (участниками), а общим собранием членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, в процессе проведения которого отдельные члены объединения могут голосовать против такого решения.
По нашему мнению, в данной ситуации следует руководствоваться именно положениями комментируемого Закона, поскольку они в большей степени соответствуют общим нормам ГК РФ об управлении в корпорации, предусматривающим, что принятие решения о ликвидации корпорации относится к компетенции именно высшего органа управления, которым является общее собрание членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан (ст. 65.3 ГК РФ).
2. С момента назначения ликвидационной комиссии к ней переходят полномочия на управление делами ликвидируемого садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения. Ликвидационная комиссия от имени ликвидируемого объединения выступает его полномочным представителем в органах государственной власти, органах местного самоуправления и суде. Согласно п. 4 ст. 62 ГК РФ ликвидационная комиссия обязана действовать добросовестно и разумно в интересах ликвидируемого юридического лица, а также его кредиторов.
Представляется, что существенным упущением ГК РФ является отсутствие указания на то, что ликвидационная комиссия обязана действовать не только в интересах ликвидируемого юридического лица и его кредиторов, но и в интересах членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан. Однако данное требование является очевидным, поскольку до момента окончания процесса ликвидации такая ликвидационная комиссия фактически осуществляет полномочия органов управления объединения, деятельность которых прежде всего направлена на достижение общих социально-хозяйственных задач членов объединения по ведению садоводства, огородничества и дачного хозяйства (см. комментарий к ст. 1).
Кроме того, комментируемой статьей, как и ГК РФ, при регулировании деятельности ликвидационной комиссии недостаточно подробно урегулирован вопрос о том, что именно понимается под переходом полномочий по управлению делами ликвидируемого объединения. Так, остается неясным, может ли такая комиссия, к примеру, принимать решения о приеме новых членов объединения и об исключении определенных граждан из числа членов объединения, об увеличении или уменьшении размеров взносов, о расторжении или заключении договоров на пользование объектами инфраструктуры с лицами, ведущими садоводство, огородничество или дачное хозяйство в индивидуальном порядке, об отмене ранее принятых решений органов управления садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан.
Согласно п. 5 ст. 62 ГК РФ в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения учредителями (участниками) юридического лица обязанностей по его ликвидации заинтересованное лицо или уполномоченный государственный орган вправе потребовать в судебном порядке ликвидации юридического лица и назначения для этого арбитражного управляющего. При невозможности ликвидации юридического лица ввиду отсутствия средств на расходы, необходимые для его ликвидации, и невозможности возложить эти расходы на его учредителей (участников) юридическое лицо подлежит исключению из Единого государственного реестра юридических лиц в порядке, установленном Законом о государственной регистрации юридических лиц (п. 6 ст. 62 ГК РФ).
Прежде всего ликвидационная комиссия должна обеспечить информирование всех заинтересованных лиц о ликвидации садоводческого, огороднического и дачного некоммерческого объединения граждан. В соответствии с Приказом ФНС России от 16 июня 2006 г. N САЭ-3-09/355@ "Об обеспечении публикации и издания сведений о государственной регистрации юридических лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной регистрации" сведения о прекращении деятельности юридических лиц публикуются в журнале "Вестник государственной регистрации". К ним относятся сведения о:
1) начале процесса ликвидации юридических лиц;
2) государственной регистрации юридических лиц в связи с их ликвидацией;
3) прекращении деятельности юридических лиц в связи с реорганизацией;
4) прекращении деятельности юридических лиц по иным основаниям.
После опубликования соответствующих сведений о ликвидации садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан кредиторам данного объединения дается срок не менее чем два месяца для предъявления своих требований. Кроме того, ликвидационная комиссия обязана принять меры для выявления кредиторов объединения и направить им соответствующие уведомления.
Во многих случаях выявление кредиторов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан может потребовать от ликвидационной комиссии существенных усилий. Так, в частности, если не все кредиторы объединения отреагируют на опубликование информации о ликвидации объединения, ликвидационной комиссии будет необходимо:
1) проанализировать переписку претензионного характера, которая велась объединением с гражданами и организациями;
2) выявить наличие вступивших в силу судебных актов, предусматривающих возложение определенных обязанностей на объединение;
3) рассмотреть взаимоотношения объединения с органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и гражданами, урегулированные в договорах, которые были заключены объединением до начала процесса ликвидации;
4) выявить наличие принятых в отношении объединения актов органов государственной власти и органов местного самоуправления, предписаний и прочих документов, которые порождают для такого объединения определенные экономические последствия.
3. На практике возникают ситуации, когда объем имеющихся у садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения денежных средств является недостаточным для удовлетворения требований кредиторов.
В соответствии с п. 4 ст. 63 ГК РФ если имеющиеся у ликвидируемого юридического лица (кроме учреждений) денежные средства недостаточны для удовлетворения требований кредиторов, ликвидационная комиссия осуществляет продажу имущества юридического лица, на которое в соответствии с законом допускается обращение взыскания, с торгов, за исключением объектов стоимостью не более ста тысяч рублей (согласно утвержденному промежуточному ликвидационному балансу), для продажи которых проведение торгов не требуется. В случае недостаточности имущества ликвидируемого юридического лица для удовлетворения требований кредиторов или при наличии признаков банкротства юридического лица ликвидационная комиссия обязана обратиться в арбитражный суд с заявлением о банкротстве юридического лица, если такое юридическое лицо может быть признано несостоятельным (банкротом).
Такая ситуация имеет свои особенности в случае, если ликвидируемое объединение является потребительским кооперативом, поскольку ликвидационная комиссия вправе предложить общему собранию членов кооператива (собранию уполномоченных) погасить имеющуюся задолженность за счет сбора дополнительных средств с каждого члена такого кооператива.
Однако применительно к ликвидации потребительского кооператива садоводов, огородников и дачников следует уточнить юридическую природу такой особенности.
Во-первых, погашение задолженности за счет сбора дополнительных средств с каждого члена кооператива является только предложением, которое вправе выдвинуть ликвидационная комиссия, в связи с чем в удовлетворении такого предложения общим собранием может быть отказано. Во-вторых, само по себе удовлетворение такого предложения не является автоматическим решением проблемы недостаточности денежных средств ликвидируемого кооператива, поскольку члены кооператива имеют право обжаловать такое решение общего собрания в судебном порядке, а также и вообще отказаться его исполнять, в связи с чем взыскание денежных средств с таких лиц также будет возможно только на основании судебного решения. В-третьих, следует учитывать, что, если у ликвидируемого садоводческого, огороднического или дачного потребительского кооператива средств на удовлетворение требований кредиторов недостаточно, кредиторы вправе сами обратиться в суд с иском об удовлетворении оставшейся части требований за счет имущества членов такого кооператива (п. 10 комментируемой статьи).
Пунктом 9 комментируемой статьи предусмотрено, что распоряжение земельным участком ликвидируемого садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Вместе с тем земельное законодательство Российской Федерации не предусматривает какого-либо особого порядка распоряжения таким земельным участком.
При этом необходимо иметь в виду, что речь о распоряжении может идти только в отношении земельного участка, правами на который обладает именно садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое объединение как юридическое лицо. Анализ законодательства с учетом ранее действовавших норм позволяет сделать вывод, что земельный участок у объединения может находиться на праве постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного пользования, аренды или, если этот земельный участок относится к имуществу общего пользования, на праве собственности.
При этом согласно п. 3 ст. 269 ГК РФ лица, которым земельные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование, не вправе распоряжаться такими земельными участками, за исключением случаев заключения соглашения об установлении сервитута и передачи земельного участка в безвозмездное пользование гражданину в виде служебного надела в соответствии с ЗК РФ. Не предусмотрена гражданским законодательством и возможность распоряжаться имуществом, предоставленном на праве безвозмездного пользования.
Сомнительной представляется также возможность продажи с публичных торгов арендных прав на земельный участок или земельного участка, находящегося в собственности объединения, поскольку, как правило, такие земельные участки используются для прохода, проезда граждан к своим садовым земельным участком, и передача прав на них третьим лицам может привести к существенным затруднениям в их использовании иными гражданами.
Таким образом, представляется, что комментируемая норма не в полной мере учитывает положения иных федеральных законов и назначение земельного участка, относящегося к имуществу общего пользования.
4. Выплата средств кредиторам ликвидируемого садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения производится ликвидационной комиссией в порядке очередности, установленном ГК РФ, и в соответствии с промежуточным ликвидационным балансом начиная со дня его утверждения.
В соответствии с п. 1 ст. 64 ГК РФ при ликвидации юридического лица после погашения текущих расходов, необходимых для осуществления ликвидации, требования его кредиторов удовлетворяются в следующей очередности:
в первую очередь удовлетворяются требования граждан, перед которыми ликвидируемое юридическое лицо несет ответственность за причинение вреда жизни или здоровью, путем капитализации соответствующих повременных платежей, о компенсации сверх возмещения вреда, причиненного вследствие разрушения, повреждения объекта капитального строительства, нарушения требований безопасности при строительстве объекта капитального строительства, требований к обеспечению безопасной эксплуатации здания, сооружения;
во вторую очередь производятся расчеты по выплате выходных пособий и оплате труда лиц, работающих или работавших по трудовому договору, и по выплате вознаграждений авторам результатов интеллектуальной деятельности;
в третью очередь производятся расчеты по обязательным платежам в бюджет и во внебюджетные фонды;
в четвертую очередь производятся расчеты с другими кредиторами.
Требования кредиторов о возмещении убытков в виде упущенной выгоды, о взыскании неустойки (штрафа, пени), в том числе за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанности по уплате обязательных платежей, удовлетворяются после удовлетворения требований кредиторов первой, второй, третьей и четвертой очереди.
Согласно п. 2 ст. 64 ГК РФ требования кредиторов каждой очереди удовлетворяются после полного удовлетворения требований кредиторов предыдущей очереди, за исключением требований кредиторов по обязательствам, обеспеченным залогом имущества ликвидируемого юридического лица. Требования кредиторов по обязательствам, обеспеченным залогом имущества ликвидируемого юридического лица, удовлетворяются за счет средств, полученных от продажи предмета залога, преимущественно перед иными кредиторами, за исключением обязательств перед кредиторами первой и второй очереди, права требования по которым возникли до заключения соответствующего договора залога. Не удовлетворенные за счет средств, полученных от продажи предмета залога, требования кредиторов по обязательствам, обеспеченным залогом имущества ликвидируемого юридического лица, удовлетворяются в составе требований кредиторов четвертой очереди.
Как предусмотрено п. 5.1 ст. 64 ГК РФ, считаются погашенными при ликвидации юридического лица:
1) требования кредиторов, не удовлетворенные по причине недостаточности имущества ликвидируемого юридического лица и не удовлетворенные за счет имущества лиц, несущих субсидиарную ответственность по таким требованиям, если ликвидируемое юридическое лицо в случаях, предусмотренных ст. 65 ГК РФ, не может быть признано несостоятельным (банкротом);
2) требования, не признанные ликвидационной комиссией, если кредиторы по таким требованиям не обращались с исками в суд;
3) требования, в удовлетворении которых решением суда кредиторам отказано.

Статья 42. Имущество ликвидируемого садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения

Комментарий к статье 42

1. Комментируемая статья регулирует вопросы о судьбе имущества ликвидируемого садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан. Пункт 1 данной статьи устанавливает гарантии членов объединения на получение денежных средств, вырученных от продажи имущества, оставшегося после удовлетворения требований кредиторов.
Отметим несколько важных положений, предусмотренных п. 1 ст. 42 Закона N 66-ФЗ.
Во-первых, при ликвидации объединения подлежит продаже только имущество, находящееся в собственности данного объединения. Соответственно, после удовлетворения требований кредиторов члены объединения могут рассчитывать на получение денежных средств только в случае, если на момент ликвидации объединения данное имущество принадлежало именно объединению как юридическому лицу.
Таким образом, в случае если имущество общего пользования было создано на целевые взносы членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого товарищества и на момент ликвидации такого товарищества данное имущество находилось в совместной собственности указанных членов объединения, оно не подлежит продаже в соответствии с комментируемой статьей, а вопрос о его дальнейшей судьбе решается только его собственниками. В такой ситуации речь о получении вырученных денежных средств может идти только применительно к данным собственникам, а, к примеру, члены некоммерческого товарищества, не уплатившие целевые взносы на создание имущества общего пользования, не могут претендовать на получение соответствующего дохода.
Во-вторых, применительно к садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому товариществу может возникнуть ситуация, когда земельный участок общего пользования будет находиться в собственности товарищества как юридического лица, а расположенные на этом земельном участке объекты общего пользования будут являться общей совместной собственностью членов данного товарищества как построенные на целевые взносы.
Следует учитывать, что в соответствии с п. 3 ст. 35 ЗК РФ собственник здания, сооружения, находящихся на чужом земельном участке, имеет преимущественное право покупки или аренды земельного участка, которое осуществляется в порядке, установленном гражданским законодательством для случаев продажи доли в праве общей собственности постороннему лицу.
В этой связи земельный участок общего пользования, принадлежащий садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому товариществу как юридическому лицу при наличии на данном земельном участке объектов общего пользования, принадлежащих на праве совместной собственности членам данного товарищества, не может быть продан без предварительного направления предложения об аренде или покупке данного земельного участка собственникам объектов общего пользования.
В-третьих, как и в ст. 40 комментируемого Закона, законодатель неудачно использовал формулировку "бывшие члены такого объединения" (см. комментарий к ст. 40). Кроме того, законодательно не урегулированы вопросы о том:
1) в какой форме должно быть дано согласие таких бывших членов объединения на продажу земельного участка и недвижимого имущества, находящегося в собственности объединения, и должно ли этому предшествовать принятие каких-либо решений, и все ли члены объединения должны дать такое согласие;
2) должны ли предшествовать данному согласию какие-либо процедуры, например проведение общего собрания бывших членов объединения, или такое собрание не может быть проведено, поскольку на этот момент высший орган управления уже сложил свои полномочия, передав функции ликвидационной комиссии.
Отметим, что согласно п. 8 ст. 63 ГК РФ оставшееся после удовлетворения требований кредиторов имущество юридического лица передается его учредителям (участникам), имеющим вещные права на это имущество или корпоративные права в отношении юридического лица, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или учредительным документом юридического лица. При наличии спора между учредителями (участниками) относительно того, кому следует передать вещь, она продается ликвидационной комиссией с торгов. Если иное не установлено ГК РФ или другим законом, при ликвидации некоммерческой организации оставшееся после удовлетворения требований кредиторов имущество направляется в соответствии с уставом некоммерческой организации на цели, для достижения которых она была создана, и (или) на благотворительные цели.
2. Обратим внимание, что в рамках статьи с наименованием, указывающим на то, что данная статья должна решать вопросы, связанные с судьбой имущества именно ликвидируемого садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан, законодатель затрагивает вопросы о порядке определения размера возмещения за изымаемый для государственных или муниципальных нужд земельный участок.
Безусловно, изъятие земельных участков для целей, предусмотренных ст. 49 ЗК РФ, может приводить к лишению прав на земельные участки как самого объединения, так и его членов, то есть к фактическому прекращению их деятельности.
Вместе с тем законодательно процедуры изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и ликвидации юридических лиц, в том числе садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, абсолютно не связаны.
Кроме того, на практике могут возникать случаи, когда изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд затрагивает не всех членов объединения, например, если для строительства или реконструкции линейного объекта федерального, регионального или местного значения (автомобильной дороги, газопровода) требуется изъятие не всех земельных участков в границах садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, а только некоторых из них.
Также следует учитывать, что в соответствии с подп. 5 п. 1 ст. 56.9 ЗК РФ на основании соглашения об изъятии недвижимости для государственных или муниципальных нужд могут не только прекращаться, но и возникать права на новые земельные участки, которые предоставляются садоводам, огородникам и дачникам взамен изымаемых.
Переходя непосредственно к порядку определения размера возмещения за изымаемый земельный участок, оговоримся, что п. 2 комментируемой статьи посвящен исключительно вопросам возмещения, предоставляемого объединению как юридическому лицу, и не затрагивает возмещение, предоставляемое членам объединения в случае изъятия у них садовых, огородных и дачных земельных участков. Вместе с тем, по сути, данный пункт является нормой, дублирующей общие положения ГК РФ и ЗК РФ.
Согласно п. 1 ст. 56.8 ЗК РФ размер возмещения за земельные участки, изымаемые для государственных или муниципальных нужд, рыночная стоимость земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и передаваемых в частную собственность взамен изымаемых земельных участков, рыночная стоимость прав, на которых предоставляются земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, взамен изымаемых земельных участков, определяются в соответствии с Законом об оценочной деятельности с учетом особенностей, установленных данной статьей.
В случае если одновременно с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется изъятие расположенных на таких земельных участках и принадлежащих правообладателям таких земельных участков объектов недвижимого имущества, в размер возмещения включается рыночная стоимость этих объектов недвижимого имущества, право частной собственности на которые подлежит прекращению, или рыночная стоимость иных прав на эти объекты недвижимого имущества, подлежащих прекращению (п. 2 ст. 56.8 ЗК РФ).
Как предусмотрено п. 8 ст. 56.8 ЗК РФ, при определении размера возмещения не подлежат учету:
1) объекты недвижимого имущества, расположенные на изымаемом земельном участке, и неотделимые улучшения данных объектов (в том числе в результате реконструкции), произведенные вопреки его разрешенному использованию, а также вопреки условиям договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или договора безвозмездного пользования таким земельным участком;
2) неотделимые улучшения земельного участка и (или) расположенных на нем объектов недвижимого имущества, произведенные после уведомления правообладателя изымаемой недвижимости о принятом решении об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, за исключением неотделимых улучшений, произведенных в целях обеспечения безопасности такого недвижимого имущества в процессе его использования (эксплуатации), предотвращения пожаров, аварий, стихийных бедствий, иных обстоятельств, носящих чрезвычайный характер, либо в целях устранения их последствий, а также в результате реконструкции на основании выданного до указанного уведомления разрешения на строительство;
3) объекты недвижимого имущества, строительство которых осуществлено после уведомления правообладателя изымаемой недвижимости о принятом решении об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, за исключением случаев, если это строительство осуществлялось на основании ранее выданного разрешения на строительство;
4) объекты недвижимого имущества, для строительства которых не требуется выдача разрешения на строительство и строительство которых начато после уведомления правообладателя изымаемой недвижимости о принятом решении об изъятии;
5) сделки, заключенные правообладателем изымаемой недвижимости после его уведомления о принятом решении об изъятии, если данные сделки влекут за собой увеличение размера убытков, подлежащих включению в размер возмещения за изымаемый земельный участок.
Таким образом, в случае если, к примеру, садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединением граждан на земельном участке общего пользования было возведено здание, не предусмотренное утвержденной документацией по планировке территории, без получения разрешения на строительство, либо объект, назначение которого противоречит правовому режиму земельного участка общего пользования (к примеру, здание промышленного назначения или торговый центр), при изъятии недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд возмещение за подобный объект объединению выплачено не будет.
Согласно п. 5 ст. 56.8 ЗК РФ в целях определения размера возмещения рыночная стоимость земельного участка, право частной собственности на который подлежит прекращению, или рыночная стоимость подлежащих прекращению иных прав на земельный участок определяется исходя из разрешенного использования земельного участка на день, предшествующий дню принятия решения об изъятии земельного участка.
В частности, в Обзоре судебной практики по делам, связанным с изъятием для государственных или муниципальных нужд земельных участков в целях размещения объектов транспорта, утвержденном Президиумом ВС РФ 10 декабря 2015 г., рассматривается ситуация, когда судом первой инстанции размер выкупной цены, подлежащей выплате Б., был определен исходя из вида разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства". Однако на день, предшествующий принятию постановления главы администрации края об изъятии земельного участка, вид разрешенного использования данного земельного участка был определен "для садоводства" и лишь впоследствии изменен ответчиком. Поскольку изменение ответчиком вида разрешенного использования земельного участка произведено после принятия решения об изъятии земельного участка, судом апелляционной инстанции размер выкупной цены был определен с учетом вида разрешенного использования земельного участка "для садоводства", а решение суда в этой части изменено.

Статья 43. Завершение ликвидации садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения

Комментарий к статье 43

1. Последним этапом ликвидации садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения является внесение соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц. После внесения такой записи ликвидация объединения считается завершенной.
В соответствии с Приказом ФНС России от 16 июня 2006 г. N САЭ-3-09/355@ "Об обеспечении публикации и издания сведений о государственной регистрации юридических лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной регистрации" сведения о государственной регистрации юридических лиц в связи с их ликвидацией публикуются в журнале "Вестник государственной регистрации".
2. Пункт 2 комментируемой статьи предусматривает, что документы и бухгалтерская отчетность ликвидированного садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения передаются на хранение в государственный архив.
Отметим при этом, что нормы данной статьи не содержат указания на орган, который обязан не только обеспечить передачу в государственный архив указанных документов, но и их предварительное комплектование и физическое перемещение в государственный архив. Кроме того, Закон не регулирует вопрос о том, за счет каких денежных средств должна обеспечиваться реализация данных процедур и какие именно документы должны быть переданы в государственный архив.
В соответствии с ч. 10 ст. 23 Федерального закона от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" при ликвидации негосударственных организаций, в том числе в результате банкротства, образовавшиеся в процессе их деятельности и включенные в состав Архивного фонда Российской Федерации архивные документы, документы по личному составу, а также архивные документы, сроки временного хранения которых не истекли, передаются ликвидационной комиссией (ликвидатором) или конкурсным управляющим в упорядоченном состоянии на хранение в соответствующий государственный или муниципальный архив на основании договора между ликвидационной комиссией (ликвидатором) или конкурсным управляющим и государственным или муниципальным архивом. При этом ликвидационная комиссия (ликвидатор) или конкурсный управляющий организует упорядочение архивных документов ликвидируемой организации, в том числе организации, ликвидируемой в результате банкротства.
Таким образом, в рамках п. 2 комментируемой статьи соответствующие обязанности по упорядочению, комплектованию и передаче в архив документов ликвидируемого садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения возлагаются на ликвидационную комиссию или конкурсного управляющего, в случае если объединение было ликвидировано в связи с признанием его несостоятельным (банкротом). При этом состав передаваемых в государственный архив документов может быть определен исходя из положений ст. 27 комментируемого Закона, устанавливающих перечень документов, находящихся на постоянном хранении в садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом объединении граждан.
Согласно ч. 1.1 ст. 24 Федерального закона от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" доступ к архивным документам обеспечивается:
1) путем предоставления пользователю архивными документами справочно-поисковых средств и информации об этих средствах, в том числе в форме электронного документа;
2) путем предоставления подлинников и (или) копий необходимых ему документов, в том числе в форме электронных документов;
3) путем использования информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети Интернет, с возможностью их копирования.
Комментируемый Закон ограничил число лиц, которые могут иметь доступ к материалам ликвидированного садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения. К таким лицам относятся кредиторы и члены указанного объединения.
Таким образом, в случае если, к примеру, садовод, огородник или дачник до ликвидации объединения вел на его территории садоводство, огородничество или дачное хозяйство в индивидуальном порядке, возможность доступа к архивным документам объединения для такого лица не предусматривается.
Вместе с тем Федеральным законом от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" не устанавливается каких-либо законодательных механизмов, способных ограничить доступ к материалам садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения для гражданина, который не являлся членом этого объединения (например, вел хозяйство в индивидуальном порядке) или не являлся его кредитором. Напротив, в соответствии с п. 1.3 Порядка использования архивных документов в государственных и муниципальных архивах, утвержденного Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 3 июня 2013 г. N 635, пользователи обладают равными правами на доступ к делам, документам государственных и муниципальных архивов Российской Федерации и справочно-поисковым средствам к ним в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Доступ к архивным документам может быть ограничен только в случаях, предусмотренных ст. 25 Федерального закона от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации".

Статья 44. Запись о прекращении деятельности садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения

Комментарий к статье 44

Порядок внесения органом, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, в Единый государственный реестр юридических лиц записи о прекращении деятельности садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения устанавливается ст. 21 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".
Согласно указанной норме для государственной регистрации в связи с ликвидацией юридического лица в регистрирующий орган представляются следующие документы:
1) подписанное заявителем заявление о государственной регистрации по форме, утвержденной уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. В заявлении подтверждается, что соблюден установленный федеральным законом порядок ликвидации юридического лица, расчеты с его кредиторами завершены и вопросы ликвидации юридического лица согласованы с соответствующими государственными органами и (или) муниципальными органами в установленных федеральным законом случаях;
2) ликвидационный баланс;
3) документ об уплате государственной пошлины;
4) документ, подтверждающий представление в территориальный орган Пенсионного фонда РФ сведений в соответствии с подп. 1 - 8 п. 2 ст. 6 и п. 2 ст. 11 Федерального закона "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования" и в соответствии с ч. 4 ст. 9 Федерального закона "О дополнительных страховых взносах на накопительную пенсию и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений". В случае если данный документ не представлен заявителем, указанный документ (содержащиеся в нем сведения) предоставляется по межведомственному запросу регистрирующего органа или органа, который в соответствии с этим Законом или федеральными законами, устанавливающими специальный порядок регистрации отдельных видов юридических лиц, уполномочен принимать решение о государственной регистрации юридического лица (в том числе Банка России), соответствующим территориальным органом Пенсионного фонда РФ в электронной форме в порядке и сроки, которые установлены Правительством РФ.
Форма N Р16001 "Заявление о государственной регистрации юридического лица в связи с его ликвидацией" утверждена Приказом ФНС России от 25 января 2012 г. N ММВ-7-6/25 "Об утверждении форм и требований к оформлению документов, представляемых в регистрирующий орган при государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств" (приложение N 9). Согласно данному Приказу заявитель, подавая заявление о государственной регистрации юридического лица в связи с его ликвидацией, подтверждает, что:
1) соблюден установленный законом порядок ликвидации юридического лица;
2) расчеты с кредиторами завершены;
3) сведения, содержащиеся в заявлении, достоверны;
4) вопросы ликвидации юридического лица согласованы с соответствующими государственными органами и (или) муниципальными органами в установленных федеральным законом случаях.
Кроме того, заявитель подтверждает, что ему известно, что в случае представления в регистрирующий орган недостоверных сведений он несет ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.
Размер государственной пошлины за совершение действий по внесению в Единый государственный реестр юридических лиц записи о ликвидации садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан установлен подп. 3 п. 1 ст. 333.33 НК РФ.

Статья 45. Государственная регистрация изменений учредительных документов садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений

Комментарий к статье 45

1. Комментируемая статья посвящена вопросам государственной регистрации изменений учредительных документов садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан.
Обратим внимание, что непонятно, по какой причине данная статья помещена законодателем в гл. IX Закона N 66-ФЗ, положения которой, судя по наименованию данной главы, посвящены исключительно реорганизации и ликвидации садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения. При этом в самой ст. 45 комментируемого Закона отсутствуют какие-либо положения, связанные с реорганизацией или ликвидацией данных объединений.
Кроме того, не представляется возможным определить, с какой целью законодатель в комментируемой статье использовал понятие "учредительные документы" (причем во множественном числе), хотя согласно п. 3 ст. 16 Закона N 66-ФЗ у садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан имеется только один учредительный документ - устав объединения. В связи с этим было бы логичнее в комментируемой статье напрямую зафиксировать нормы, посвященные осуществлению государственной регистрации изменений, вносимых в устав объединений садоводов, огородников и дачников.
2. Согласно п. 1 ст. 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" для государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан, в регистрирующий орган представляются:
а) подписанное заявителем заявление о государственной регистрации по форме, утвержденной уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. В заявлении подтверждается, что изменения, вносимые в учредительные документы, соответствуют установленным законодательством Российской Федерации требованиям, что сведения, содержащиеся в этих учредительных документах и в заявлении, достоверны и соблюден установленный федеральным законом порядок принятия решения о внесении изменений в учредительные документы юридического лица;
б) решение о внесении изменений в учредительные документы либо иное решение и (или) документы, являющиеся в соответствии с федеральным законом основанием для внесения данных изменений;
в) изменения, вносимые в учредительные документы, или учредительные документы в новой редакции в двух экземплярах (в случае представления документов непосредственно или почтовым отправлением);
г) документ об уплате государственной пошлины.
Форма N Р13001 "Заявление о государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы юридического лица" утверждена Приказом ФНС России от 25 января 2012 г. N ММВ-7-6/25 "Об утверждении форм и требований к оформлению документов, представляемых в регистрирующий орган при государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств" (приложение N 4).
Ввиду того, что согласно подп. 1 п. 1 ст. 21 Закона N 66-ФЗ вопросы о внесении изменений и дополнений в устав садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан или об утверждении устава в новой редакции отнесены к исключительной компетенции общего собрания объединения, для государственной регистрации изменений устава потребуется как само решение общего собрания членов объединения, так и непосредственно новая редакция устава либо текст изменений, вносимых в него.
Размер государственной пошлины за государственную регистрацию изменений, вносимых в устав садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан, установлен подп. 3 п. 1 ст. 333.33 НК РФ. При этом следует отметить, что согласно ч. 12 ст. 3 Закона N 99-ФЗ при регистрации изменений учредительных документов юридических лиц в связи с приведением этих документов в соответствие с нормами гл. 4 ГК РФ государственная пошлина не взимается.
В соответствии со ст. 18 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" государственная регистрация изменений, вносимых в учредительные документы юридического лица, осуществляется регистрирующим органом по месту нахождения юридического лица. Представление документов для регистрации изменений, вносимых в учредительные документы юридического лица, осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 9 указанного Закона.
В случае государственной регистрации учредительных документов в новой редакции в Единый государственный реестр юридических лиц вносится соответствующая запись.

Глава X. ЗАЩИТА ПРАВ САДОВОДЧЕСКИХ,
ОГОРОДНИЧЕСКИХ, ДАЧНЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОБЪЕДИНЕНИЙ И ИХ
ЧЛЕНОВ. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
ПРИ ВЕДЕНИИ САДОВОДСТВА, ОГОРОДНИЧЕСТВА
И ДАЧНОГО ХОЗЯЙСТВА

Статья 46. Защита прав садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объединений и их членов

Комментарий к статье 46

1. Законодатель в п. 1 комментируемой статьи не привел полного перечня прав членов садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, которые подлежат защите. Действительно, установление такого перечня непосредственно в Законе представлялось бы избыточным, поскольку садоводам, огородникам и дачникам на законодательном уровне гарантируется защита всех без исключения принадлежащих им прав и свобод, прежде всего предусмотренных Конституцией РФ.
Вместе с тем с учетом особой значимости земли для садоводов, огородников и дачников, а также того, что именно членство составляет основу организационного единства садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, в комментируемой статье особо выделены две категории прав - это права на землю, в том числе право на распоряжение ею, а также право участия (членства) в объединениях. Действительно, большинство иных прав членов указанных объединений вытекает именно из данных категорий прав.
Фактически именно реализуя право собственности на садовые, огородные и дачные земельные участки, садоводы могут их использовать в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в частности выращивать сельскохозяйственную продукцию, возводить объекты недвижимости и отдыхать на земельных участках. Это следует из ст. 40 ЗК РФ. Именно ввиду наличия права собственности на садовый, огородный или дачный земельный участок гражданин вправе им распоряжаться (продать, подарить, передать в аренду, составить завещание, предусматривающее передачу земельного участка по наследству).
В свою очередь, именно право участия (членство) в некоммерческих товариществах, потребительских кооперативах и некоммерческих партнерствах дает возможность гражданам возможность принимать решения на общих собраниях, избираться в исполнительные органы управления, обжаловать в судебном порядке решения органов управления, осуществлять контроль за деятельностью объединения в качестве члена ревизионной комиссии.
Однако некоторые, не менее значимые права, гарантированные Конституцией РФ, для садовода, огородника или дачника не зависят ни от принадлежности ему земельного участка, ни от членства в объединении. Так, например, в соответствии со ст. 42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
Следует отметить, что в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
2. Безусловно, и само садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое объединение как юридическое лицо и, соответственно, как самостоятельный участник гражданских правоотношений вправе осуществлять защиту своих гражданских прав. Согласно п. 2 ст. 1 ГК РФ граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.
В частности, комментируемой статьей подчеркнута возможность защиты права объединения на владение, пользование и распоряжение земельными участками общего пользования и другим имуществом общего пользования.
Вместе с тем ГК РФ содержит положение, аналогичное нормам ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в соответствии с которыми гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Однако в отличие от Конституции РФ гражданское законодательство упоминает о возможности существования таких ограничений не только применительно к правам граждан, но и в отношении прав юридических лиц.
Садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан, по сути, являются ярким примером ограничения гражданских прав юридических лиц в целях защиты прав и законных интересов других лиц.
Так, поскольку согласно ст. 1 комментируемого Закона некоммерческие товарищества, потребительские кооперативы и некоммерческие партнерства садоводов, огородников и дачников создаются прежде всего в целях оказания содействия своим членам, они не могут и не должны совершать действий по владению, пользованию и распоряжению имуществом общего пользования, которые направлены против интересов членов объединений. Кроме того, реализуя свои права на владение и пользование таким имуществом в интересах своих членов, объединение обязано предпринимать все меры для того, чтобы данное владение и пользование было разумным, добросовестным и обеспечивало надлежащую охрану и эксплуатацию данного имущества.
3. Садоводам, огородникам и дачникам, а также их объединениям, несмотря на содержание комментируемой статьи, предоставлен полный перечень инструментов, предусмотренных ГК РФ, для защиты своих прав.
Согласно ст. 12 ГК РФ защита гражданских прав осуществляется путем:
- признания права;
- восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения;
- признания оспоримой сделки недействительной и применения последствий ее недействительности, применения последствий недействительности ничтожной сделки;
- признания недействительным решения собрания;
- признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления;
- самозащиты права;
- присуждения к исполнению обязанности в натуре;
- возмещения убытков;
- взыскания неустойки;
- компенсации морального вреда;
- прекращения или изменения правоотношения;
- неприменения судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону;
- иными способами, предусмотренными законом.
В соответствии со ст. 11 ГК РФ защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляет в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, суд, арбитражный суд или третейский суд. Защита гражданских прав в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законом. Решение, принятое в административном порядке, может быть оспорено в суде.
Правоприменительная и судебная практика указывают на то, что садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие объединения граждан в различных ситуациях используют практически все доступные способы защиты гражданских прав.
Так, в частности, в Обзоре судебной практики ВС РФ высказаны правовые позиции по следующим категориям споров с участием садоводов, огородников и дачников, а также их объединений:
1) о принятии в члены объединения, в рамках которых зачастую гражданами оспариваются и признаются недействительными решения общего собрания объединения;
2) об уплате различных взносов, установленных в объединении, при взыскании которых объединениями используется такой способ защиты, как пресечение действий членов, нарушающих права объединений;
3) о признании права совместной собственности на имущество общего пользования за членами садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого товарищества;
4) о признании права собственности членов объединения на садовые, огородные или дачные земельные участки;
5) о местоположении границ садовых, огородных и дачных земельных участков, последствиями разрешения которых могут являться присуждения к исполнению обязанности в натуре (перенос спорных строений, ограждений и т.д.).
В соответствии со ст. 59 ЗК РФ признание права на земельный участок осуществляется в судебном порядке. Судебное решение, установившее право на землю, является юридическим основанием, при наличии которого органы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним обязаны осуществить государственную регистрацию права на землю или сделки с землей в порядке, установленном Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
Согласно ст. 60 ЗК РФ нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению в случаях:
1) признания судом недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, повлекших за собой нарушение права на земельный участок;
2) самовольного занятия земельного участка;
3) в иных предусмотренных федеральными законами случаях.
Действия, нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающие угрозу их нарушения, могут быть пресечены путем:
1) признания недействительными в судебном порядке не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления;
2) приостановления исполнения не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления;
3) приостановления промышленного, гражданско-жилищного и другого строительства, разработки месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатации объектов, проведения агрохимических, лесомелиоративных, геологоразведочных, поисковых, геодезических и иных работ в порядке, установленном Правительством РФ;
4) восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения.
При изъятии садовых, огородных и дачных земельных участков для государственных или муниципальных нужд граждане используют свои права на возмещение убытков, причиненных таким изъятием. Во многих случаях садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан прибегают к такому способу защиты гражданских прав, как признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления (см., например, Определение ВС РФ от 22 апреля 2015 г. N 305-КГ15-2898).
Для садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан как юридических лиц актуальным является такой способ защиты своих прав, как понуждение лиц, ведущих садоводство, огородничество и дачное хозяйство в индивидуальном порядке, к заключению договора на пользование объектами инфраструктуры (см. комментарий к ст. 8).

Статья 47. Ответственность садоводов, огородников или дачников за нарушение законодательства

Комментарий к статье 47

1. Садоводы, огородники и дачники наряду с иными участниками общественных отношений несут различную ответственность за нарушение положений законодательства Российской Федерации, которая дифференцируется в зависимости от характера самого нарушения.
Обратим внимание, что п. 1 комментируемой статьи посвящен исключительно административной ответственности садоводов, огородников и дачников за правонарушения, которые совершены ими в границах садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения.
Подобная формулировка этой нормы указывает на то, что такой подход законодателя охватывает правонарушения, которые могут быть совершены как членами садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан, так и лицами, ведущими садоводство, огородничество и дачное хозяйство в индивидуальном порядке на территории объединения.
Однако не следует забывать, что в настоящее время предоставление земельных участков, предназначенных для садоводства, огородничества и дачного хозяйства, может осуществляться гражданам за пределами границ каких-либо объединений. В Определении от 3 сентября 2014 г. N 44-КГ14-4 ВС РФ подтвердил, что существующее законодательство не ограничивает возможность предоставления гражданину земельного участка для ведения садоводства индивидуально и, следовательно, граждане вправе подавать заявления о предоставлении земельного участка для указанных целей в общем порядке, установленном ЗК РФ.
Согласно ч. 1 ст. 2.1 КоАП административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
В настоящее время КоАП предусматривает следующие виды административных правонарушений в сфере земельного законодательства, которые в первую очередь могут касаться садоводов, огородников и дачников:
1) самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1);
2) порча земель (ст. 8.6);
3) невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст. 8.7);
4) использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.8).
Самовольное занятие земельного участка является одним из наиболее распространенных административных правонарушений земельного законодательства.
Следует отметить, что сама ст. 7.1 КоАП не раскрывает понятие самовольного занятия земельного участка. Однако при этом указывает, что под самовольным занятием в числе прочего может пониматься использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством прав на указанный земельный участок.
В Постановлении Пленума ВАС РФ от 17 февраля 2011 г. N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" указывается, что под самовольным занятием земель понимается пользование чужим земельным участком при отсутствии воли собственника этого участка (иного управомоченного им лица), выраженной в установленном порядке.
Таким образом, применительно к отношениям между садоводами, огородниками и дачниками, а также их некоммерческими объединениями самовольное занятие земельного участка может выражаться, к примеру, в использовании (занятии) садоводом, огородником и дачником без каких-либо оснований:
1) земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, которые данному гражданину не предоставлялись и находятся за пределами границ садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения;
2) части земельного участка общего пользования объединения;
3) земельного участка, принадлежащего другому гражданину, или части такого земельного участка.
Не менее распространенными являются правонарушения в виде использования земельных участков не по целевому назначению в соответствии с их принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, невыполнения обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ч. 1 ст. 8.8 КоАП).
Согласно ч. 3 ст. 8.8 КоАП неиспользование земельного участка, предназначенного для жилищного или иного строительства, садоводства, огородничества, в указанных целях в случае, если обязанность по использованию такого земельного участка в течение установленного срока предусмотрена федеральным законом, влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей; на должностных лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее пятидесяти тысяч рублей; на юридические лица - от 3 до 5 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее четырехсот тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан - в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на должностных лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей; на юридические лица - от четырехсот тысяч до семисот тысяч рублей.
Таким образом, в рамках ст. 8.8 КоАП садоводы, огородники и дачники могут быть привлечены к ответственности за:
1) использование садового, огородного или дачного земельного участка не по целевому назначению и (или) не в соответствии с разрешенным использованием земельного участка, например, в случае строительства на таком земельном участке магазина или многоквартирного дома;
2) неиспользование садового, огородного или дачного земельного участка в соответствии с их правовым режимом, предусмотренным ст. 1 комментируемого Закона, то есть когда на земельном участке не выращивается сельскохозяйственная продукция, не возводятся объекты недвижимости, земельный участок не используется для отдыха.
На практике может возникнуть вопрос о том, справедливо и законно ли привлечение правообладателя садового или дачного земельного участка к административной ответственности в соответствии с ч. 3 ст. 8.8 КоАП в случае, если он использует такой земельный участок исключительно для отдыха, при этом не выращивая сельскохозяйственную продукцию и не возводя каких-либо объектов недвижимости.
Учитывая, что наличие соответствующих правонарушений устанавливается в ходе мероприятий по государственному земельному надзору или муниципальному земельному контролю, представляется сомнительным, что должностное лицо, осуществляющее проверку соблюдения требований земельного законодательства, может во всех случаях однозначно определить, используется ли земельный участок для отдыха или нет, ведь фактически такое использование может выражаться только в пребывании на земельном участке без каких-либо определенных занятий.
Кроме того, обратим внимание на то, что привлечение к административной ответственности за неиспользование земельного участка, предназначенного для строительства, садоводства, огородничества, допускается, если обязанность по использованию такого земельного участка в течение установленного срока предусмотрена федеральным законом.
Однако согласно подп. 7 п. 2 ст. 19 Закона N 66-ФЗ на члена садоводческого, огороднического и дачного некоммерческого объединения граждан возлагается обязанность в течение трех лет освоить земельный участок, если иной срок не установлен земельным законодательством. При этом исходя из положений ст. 284 ГК РФ понятия "освоение земельного участка" и "использование земельного участка" являются различными, в связи с чем следует отметить, что законодательством Российской Федерации не установлен срок, в течение которого садоводом, огородником или дачником должна быть выполнена обязанность по использованию земельного участка в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием. Законодатель ограничивается только установлением срока освоения садового, огородного или дачного земельного участка членом объединения.
В части нарушений лесного законодательства можно выделить такие предусмотренные КоАП составы административных правонарушений, как:
1) самовольное занятие лесных участков или использование указанных участков для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей без специальных разрешений на использование указанных участков (ст. 7.9);
2) нарушение правил использования лесов (ст. 8.25);
3) самовольное использование лесов, нарушение правил использования лесов для ведения сельского хозяйства, уничтожение лесных ресурсов (ст. 8.26);
4) незаконная рубка, повреждение лесных насаждений или самовольное выкапывание в лесах деревьев, кустарников, лиан (ст. 8.28);
5) нарушение правил санитарной безопасности в лесах (ст. 8.31);
6) нарушение правил пожарной безопасности в лесах (ст. 8.32).
Отметим, что, несмотря на то что леса могут располагаться на землях различных категорий (ч. 1 ст. 6 ЛК РФ), в подавляющем большинстве случаев леса располагаются именно на землях лесного фонда.
При этом п. 1 комментируемой статьи указывает на возможность привлечения садовода, огородника и дачника к административной ответственности только за административное правонарушение, совершенное в границах садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан. Вместе с тем согласно ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" на землях лесного фонда запрещаются размещение садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, предоставление лесных участков гражданам для ведения дачного хозяйства, садоводства, огородничества.
Нарушения водного законодательства значительно меньше распространены на территориях садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, поскольку в большинстве случаев в границах таких территорий могут находиться водные объекты, выполняющие противопожарную функцию. Согласно ст. 53 ВК РФ забор (изъятие) водных ресурсов для тушения пожаров допускается из любых водных объектов без какого-либо разрешения, бесплатно и в необходимом для ликвидации пожаров количестве. Использование водных объектов, предназначенных для обеспечения пожарной безопасности, для иных целей запрещается.
Тем не менее обратим внимание на такие составы административных правонарушений, как самовольное занятие водного объекта или пользование им с нарушением установленных условий (ст. 7.6), повреждение объектов и систем водоснабжения, водоотведения, гидротехнических сооружений, устройств и установок водохозяйственного и водоохранного назначения (ст. 7.7), нарушение правил водопользования (ст. 8.14), нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств (ст. 8.15).
Одновременно к нарушениям водного законодательства и законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения можно отнести нарушение специального режима осуществления хозяйственной и иной деятельности на прибрежной защитной полосе водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо режима осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ст. 8.42).
С учетом того, что правовой режим дачных земельных участков предусматривает возможность возведения жилого дома, который является видом жилого помещения (ст. 16 ЖК РФ), дачники могут быть привлечены к административной ответственности за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений (ст. 6.4).
Среди нарушений законодательства в области градостроительной деятельности следует выделить положения ч. 1 ст. 9.5 КоАП, предусматривающие административную ответственность за строительство, реконструкцию объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство.
Данная норма не касается садоводов и дачников, поскольку в соответствии с п. 1 ч. 17 ст. 51 ГрК РФ они освобождены от необходимости получения разрешения на строительство.
Кроме того, согласно п. п. 2 и 3 ч. 17 ст. 51 ГрК РФ не требуется выдачи разрешения на строительство в случаях строительства, реконструкции объектов, не являющихся объектами капитального строительства (киосков, навесов и других), а также строительства на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования. При этом, как было отмечено в письме Министерства регионального развития Российской Федерации от 25 июня 2009 г. N 19669-ИП/08, под строениями и сооружениями вспомогательного использования следует понимать сооружения пониженного уровня ответственности по ГОСТ 27751-88 "Надежность строительных конструкций и оснований". К таким сооружениям относятся парники, теплицы, летние павильоны, небольшие склады и подобные сооружения. Кроме того, критерием для отнесения строений к вспомогательным является наличие на рассматриваемом земельном участке основного здания, строения или сооружения, по отношению к которому новое строение или сооружение выполняет вспомогательную или обслуживающую функцию <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Определение ВАС РФ от 3 декабря 2012 г. N ВАС-15260/12, Определение ВС РФ от 11 марта 2015 г. N 308-ЭС15-1282.

Несмотря на то что комментируемая статья не затрагивает вопросы административной ответственности самих садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, отметим, что данные объединения как юридические лица могут быть привлечены к ответственности в соответствии со ст. 9.5 КоАП, к примеру, в случае строительства объектов общего пользования без получения разрешения на строительство. При строительстве подобных объектов также следует принимать во внимание положения ст. 9.4 КоАП, устанавливающие ответственность за нарушение требований проектной документации.
Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности предусматривается ст. 20.4 КоАП.
Следует отметить, что садоводы, огородники и дачники также могут привлекаться к административной ответственности по основаниям, предусмотренным законодательством субъектов Российской Федерации.
2. В соответствии со ст. 284 ГК РФ земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для ведения сельского хозяйства либо жилищного или иного строительства и не используется по целевому назначению в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, за исключением случаев, когда земельный участок относится к землям сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.
Исходя из буквального содержания указанной статьи ГК РФ применение ее положений к изъятию садовых, огородных и дачных земельных участков может являться проблематичным, поскольку правовой режим садовых и дачных земельных участков в качестве легитимного использования предусматривает отдых. В связи с этим при использовании данных земельных участков именно для отдыха, что является вполне законным, правовые основания для изъятия садового или дачного земельного участка отсутствуют, поскольку осуществление строительства и выращивание сельскохозяйственной продукции является только правом, а не обязанностью правообладателя такого земельного участка.
Кроме того, применение данных положений ГК РФ к огородным земельным участкам также является в целом дискуссионным, поскольку вряд ли выращивание сельскохозяйственных культур на огородном участке для собственных нужд можно полноценно назвать сельскохозяйственным производством. В частности, под сельскохозяйственным производством признается совокупность видов экономической деятельности по выращиванию, производству и переработке соответственно сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в том числе оказание соответствующих услуг (ст. 4 Федерального закона "О развитии сельского хозяйства").
Положения ст. 285 ГК РФ, напротив, напрямую касаются садоводов, огородников и дачников. Данная статья предусматривает, что земельный участок может быть изъят у собственника, если использование участка осуществляется с нарушением требований законодательства Российской Федерации, в частности, если участок используется не по целевому назначению или его использование приводит к существенному снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения либо причинению вреда окружающей среде.
Однако конкретные критерии, позволяющие квалифицировать грубое нарушение правил рационального использования садовых, огородных и дачных земельных участков, а также признаки, указывающие на то, что использование таких земельных участков приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки, в настоящее время законодательством не установлены. Критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения и критерии значительного ухудшения экологической обстановки в результате использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли утверждены соответственно Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2011 г. N 612 и Постановлением Правительства РФ от 19 июля 2012 г. N 736. Вместе с тем указанные критерии утверждены в соответствии со ст. 6 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", согласно ст. 1 которого он не применяется к земельным участкам, предназначенным для садоводства, огородничества и дачного хозяйства.
В соответствии с п. 2 ст. 45, п. 2 ст. 46, подп. 2 п. 1 ст. 47 ЗК РФ право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения земельным участком, аренда или безвозмездное пользование земельным участком прекращаются принудительно при ненадлежащем использовании земельного участка, а именно при:
1) использовании земельного участка с грубым нарушением правил рационального использования земли, в том числе если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки;
2) порче земель;
3) невыполнении обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв;
4) невыполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению.
Установление фактов нарушения законодательства в области использования и охраны земель осуществляется в рамках мероприятий по государственному земельному надзору и муниципальному земельному контролю.
В частности, в соответствии с п. 9 ст. 71 ЗК РФ в случае неустранения в установленный срок правообладателем земельного участка нарушений, указанных в предписании, выданном органом государственного земельного надзора, такой орган в срок не позднее чем тридцать дней со дня привлечения виновного лица к административной ответственности за неисполнение такого предписания информирует о его неисполнении с приложением соответствующих документов:
1) исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченный на распоряжение земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, для принятия мер, направленных на прекращение прав на такие земельные участки;
2) орган государственной власти или орган местного самоуправления, которые в соответствии с законодательством вправе обратиться в суд с требованием об изъятии находящихся в частной собственности земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием и об их продаже с публичных торгов, в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности.
Вместе с тем в настоящее время на законодательном уровне не определен орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченный на обращение в суд с требованием об изъятии находящихся в частной собственности садовых, огородных и дачных земельных участков, которые используются ненадлежащим образом. В частности, в настоящее время в ст. 6 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" определено, что в случае неиспользования по целевому назначению земельного участка сельскохозяйственного назначения орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе направить в суд заявление с требованием об изъятии такого земельного участка путем его продажи с публичных торгов. Однако, как было отмечено выше, исходя из ст. 1 данного Закона он не применяется к земельным участкам, предназначенным для садоводства, огородничества и дачного хозяйства.

Статья 48. Утратила силу. - Федеральный закон от 07.05.2013 N 90-ФЗ.

Статья 49. Ответственность должностных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления за нарушение законодательства

Комментарий к статье 49

Комментируемая статья упоминает об обязанностях должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления, исполнение которых осуществляется в связи с ведением гражданами садоводства, огородничества и дачного хозяйства. При ненадлежащем исполнении таких обязанностей Закон N 66-ФЗ предусматривает для данных лиц возникновение дисциплинарной, материальной, гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности.
Вместе с тем ни комментируемый Закон, ни иные федеральные законы не содержат указаний на то, какие именно обязанности должностных лиц можно отнести к числу тех, исполнение которых затрагивает вопросы ведения гражданами садоводства, огородничества и дачного хозяйства. Кроме того, в рамках комментируемой статьи законодатель не затрагивает правоотношения, возникающие с участием самих садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан как юридических лиц.
Тем не менее это не означает, что подобные обязанности у должностных лиц органов публичной власти вообще отсутствуют.
Так, прежде всего создание и деятельность садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан связаны с земельными правоотношениями, в том числе с вопросами предоставления земельных участков.
В соответствии с ч. 1 ст. 19.9 КоАП РФ нарушение должностным лицом установленных законодательством сроков рассмотрения заявлений граждан о предоставлении находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков влечет наложение административного штрафа в размере от одной тысячи до пяти тысяч рублей.
Согласно ч. 3 ст. 19.9 КоАП РФ отказ должностного лица в удовлетворении заявления гражданина о предоставлении находящегося в государственной или муниципальной собственности земельного участка по не предусмотренным законом основаниям влечет наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до двенадцати тысяч рублей.
Возникающие права на земельные участки подлежат государственной регистрации в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Статьей 31 данного Закона предусматривается, что органы, осуществляющие государственную регистрацию прав, несут ответственность за своевременное, полное и точное исполнение своих обязанностей, указанных в Законе, а также за полноту и подлинность предоставляемой информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним, за необоснованный (не соответствующий основаниям, указанным в Законе) отказ в государственной регистрации прав или уклонение от государственной регистрации прав. Лица, виновные в умышленном или неосторожном искажении либо утрате информации о правах на недвижимое имущество и сделках с ним, зарегистрированных в установленном порядке, несут ответственность за материальный ущерб, нанесенный в связи с этим какой-либо из сторон, в соответствии с законодательством Российской Федерации.
С вопросами осуществления государственной регистрации прав на садовые, огородные и дачные земельные участки, а также на объекты, расположенные на таких земельных участках, тесно связаны вопросы государственного кадастрового учета.
Согласно ст. 5.63 КоАП РФ работники органов государственного кадастрового учета могут быть привлечены к административной ответственности за нарушение порядка предоставления государственных услуг в области государственного кадастрового учета, в том числе за непредоставление данных услуг.
Статьей 14.35 КоАП РФ предусматривается административная ответственность должностных лиц за:
1) несвоевременное или неточное внесение сведений о недвижимом имуществе в государственный кадастр недвижимости;
2) незаконный отказ в предоставлении или несвоевременное предоставление должностными лицами внесенных в государственный кадастр недвижимости сведений.
Статьей 170 УК РФ предусматривается, что регистрация заведомо незаконных сделок с недвижимым имуществом, умышленное искажение сведений государственного кадастра недвижимости и (или) Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а равно занижение кадастровой стоимости объектов недвижимости, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности должностным лицом с использованием своего служебного положения, наказываются штрафом в размере от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо обязательными работами на срок до трехсот шестидесяти часов с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.
В соответствии со ст. 33 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
Порядок рассмотрения обращений граждан установлен Федеральным законом "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" и в полной мере распространяется на садоводов, огородников и дачников.
Согласно ст. 5.59 КоАП нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций, влечет наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.
Соответствующие работники органов государственной власти и органов местного самоуправления за совершение дисциплинарных проступков, то есть в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими по своей вине трудовых обязанностей, могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности с применением следующих дисциплинарных взысканий:
1) замечание;
2) выговор;
3) увольнение по соответствующим основаниям.
Статьей 57 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусматривается, что за совершение дисциплинарного проступка к гражданскому служащему может быть применено дисциплинарное взыскание в виде предупреждения о неполном должностном соответствии.
Под гражданской ответственностью понимается юридическая ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств и договоров, а также других гражданских нарушений <1>.
--------------------------------
<1> Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 6-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2011.

Статья 50. Утратила силу. - Федеральный закон от 13.05.2008 N 66-ФЗ.

Статья 51. Возмещение убытков, причиненных садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому объединению либо его членам

Комментарий к статье 51

В соответствии со ст. 53 Конституции РФ каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.
Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Если лицо, нарушившее право, получило вследствие этого доходы, лицо, право которого нарушено, вправе требовать возмещения наряду с другими убытками упущенной выгоды в размере не меньшем, чем такие доходы (п. 2 ст. 15 ГК РФ).
Согласно ст. 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования (ст. 1069 ГК РФ).
Комментируемая статья затрагивает исключительно вопросы о возмещении убытков, которые причиняются садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому объединению либо его членам в результате именно незаконных действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления или их должностных лиц.
Положения ст. 51 Закона N 66-ФЗ напрямую указывают на то, что для того, чтобы садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому объединению граждан взыскать убытки с органа публичной власти, прежде всего необходимо доказать факт того, что соответствующие действия либо бездействие, а также акты, изданные таким органом, были незаконными.
Согласно п. 6 Постановления Пленума ВС РФ N 6, Пленума ВАС РФ N 8 от 1 июля 1996 г. "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.
Защита нарушенных или оспариваемых гражданских прав осуществляется судом. Поэтому суды должны принимать иски граждан и юридических лиц о признании недействительными актов, изданных органами управления юридических лиц, если эти акты не соответствуют закону и иным нормативным правовым актам и нарушают права и охраняемые законом интересы этих граждан и юридических лиц, поскольку такие споры вытекают из гражданских правоотношений (п. 8 указанного Постановления).
При разрешении споров, связанных с возмещением убытков, причиненных гражданам и юридическим лицам нарушением их прав, необходимо иметь в виду, что в состав реального ущерба входят не только фактически понесенные соответствующим лицом расходы, но и расходы, которые это лицо должно будет произвести для восстановления нарушенного права. Необходимость таких расходов и их предполагаемый размер должны быть подтверждены обоснованным расчетом, доказательствами, в качестве которых могут быть представлены смета (калькуляция) затрат на устранение недостатков товаров, работ, услуг; договор, определяющий размер ответственности за нарушение обязательств, и т.п. (п. 10 указанного Постановления).
В качестве примеров взыскания правообладателем земельного участка убытков с органа публичной власти, действовавшего незаконно, рассмотрим случай, описанный в п. 4 Обзора судебной практики по делам, связанным с изъятием для государственных или муниципальных нужд земельных участков в целях размещения объектов транспорта, утвержденного Президиумом ВС РФ 10 декабря 2015 г.
И. обратилась в суд с иском к администрации муниципального образования о взыскании убытков, причиненных фактическим изъятием для строительства автомобильной дороги земельного участка без соблюдения установленной законом процедуры.
Судом установлено, что решением администрации муниципального образования земельный участок, принадлежащий И. на праве собственности, был предоставлен обществу для застройки микрорайона без проведения процедуры изъятия. На время рассмотрения дела на указанном земельном участке расположена автомобильная дорога.
При таких обстоятельствах и на основании ст. ст. 15, 16, 1069 ГК РФ судом были правомерно удовлетворены исковые требования И. о взыскании за счет казны муниципального образования убытков, причиненных неправомерными действиями органа местного самоуправления, в размере рыночной стоимости земельного участка.
При этом суд правильно отметил, что само по себе несоблюдение процедуры изъятия земельного участка для муниципальных нужд не лишает собственника такого участка права на возмещение убытков, причиненных фактическим лишением имущества (по материалам судебной практики Верховного суда Удмуртской Республики).
При рассмотрении другого дела по иску Ш. к правительству области о возмещении убытков судом установлено, что истцу принадлежит земельный участок сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования для ведения личного подсобного хозяйства. Часть указанного участка была использована для строительства автомобильной дороги, находящейся в собственности области, однако предусмотренная законом процедура изъятия у собственника принадлежащего ему земельного участка для государственных нужд не проведена, решение об изъятии у Ш. земельного участка или его части не принималось.
Признав нарушенными имущественные права собственника земельного участка на предварительное и равноценное возмещение стоимости фактически изъятой земли, суд с учетом положений ст. ст. 15, 16, 281, 1069 ГК РФ, ст. ст. 51, 57, 62 ЗК РФ принял обоснованное решение об удовлетворении требований Ш. о разделе земельного участка на два земельных участка и взыскании в его пользу убытков в размере рыночной стоимости земельного участка, фактически используемого для государственных нужд.
Подчеркнем, что в указанных случаях действия органов публичной власти не являлись законным изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, а представляли собой незаконные действия по фактическому самовольному занятию земельных участков, принадлежащих истцам по указанным делам, что и явилось основанием для взыскания убытков.

Глава XI. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 52. Вступление в силу настоящего Федерального закона

Комментарий к статье 52

Комментируемый Закон вступил в силу со дня его официального опубликования.
Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов установлен Федеральным законом от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания". Согласно ст. 4 данного Закона официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете", Собрании законодательства Российской Федерации или первое размещение (опубликование) на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).
Текст Закона N 66-ФЗ был опубликован в "Российской газете" от 23 апреля 1998 г., в Собрании законодательства Российской Федерации от 20 апреля 1998 г., N 16, ст. 1801.
Оценивая принятие Закона N 66-ФЗ, некоторые специалисты отмечали, что Закон базировался на принципиально новых основах по отношению к ранее действовавшим нормативно-правовым актам, например уставам садоводческого товарищества и дачно-строительного кооператива.
Во-первых, в Законе определены организационные формы объединений граждан, имеющих сады, огороды, дачи, и четко очерчены права пользования, владения, распоряжения земельными участками; во-вторых, расширены права и повышена ответственность органов управления (общего собрания, правления и председателя) садоводческого, огороднического и дачного некоммерческого объединения; в-третьих, урегулирован порядок приватизации и оборота садовых, огородных и дачных земельных участков (в Законе отсутствует понятие коллективного землепользования, на чем основывалось прежнее законодательство); в-четвертых, на добровольных началах создается система ассоциаций (союзов) вплоть до федерального уровня для координации деятельности, представления и защиты интересов садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан в отношениях с органами государственной власти, местного самоуправления, общественными и другими организациями в целях оказания информационных, правовых и иных услуг в области ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства; в-пятых, конкретизирован порядок кредитно-финансовой поддержки и предоставления льгот этим объединениям; в-шестых, значительно усилена ответственность органов государственной власти и местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них законодательством обязанностей в связи с ведением гражданами садоводства, огородничества или дачного хозяйства, определен порядок участия объединений в принятии органами государственной власти или органами местного самоуправления решений, касающихся прав и законных интересов этих объединений <1>.
--------------------------------
<1> См.: Хозяйство и право. 1999. N 1.

Однако, несмотря на такое глобальное изменение в жизни садоводов, огородников и дачников, как принятие нового Закона об их объединениях, законодатель не установил даже небольшого отлагательного срока вступления в силу данного Закона для того, чтобы участники садоводческого, огороднического или дачного движения могли бы более подробно изучить положения нового Закона до дня его вступления в силу. В этой связи на практике выявляется большое количество случаев, когда садоводческие, огороднические и дачные объединения до сих пор не могут решить ряд проблем, которые возникли у них в связи с допущенными ошибками при приведении уставов в соответствие с Законом N 66-ФЗ на ранних периодах его действия, причинами которых явилось как раз недостаточное изучение положений данного Закона.
Современная практика принятия федеральных законов, концептуальным образом меняющих правовое регулирование в отдельных сферах, в том числе касающихся юридических лиц, как правило, базируется на том, что порядок вступления в силу положений данных законов предусматривает достаточно длительные переходные периоды либо сохраняет возможность осуществления деятельности юридических лиц в рамках прежнего правового регулирования до момента приведения их учредительных документов в соответствие с обновленными нормами законодательства (см., например, ст. ст. 34, 35 Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", Закон N 99-ФЗ).

Статья 53. Переходные положения

Комментарий к статье 53

1. Все, чем решил обойтись законодатель в переходных положениях к комментируемому Закону, - это необходимость приведения уставов ранее созданных садоводческих, огороднических и дачных товариществ и садоводческих, огороднических и дачных кооперативов в соответствие с комментируемым Законом в течение пяти лет со дня его официального опубликования, а также освобождение от уплаты регистрационного сбора при государственной регистрации.
Прежде всего обратим внимание, на какие именно юридические лица распространяются переходные положения комментируемого Закона. К ним относятся садоводческие, огороднические и дачные товарищества и садоводческие, огороднические и дачные кооперативы.
Вместе с тем согласно ст. 52 Закона СССР от 26 мая 1988 г. N 8998-XI "О кооперации в СССР" составной частью системы кооперации являлись не только садоводческие, но и садово-огородные товарищества. Отметим, что много десятилетий назад товарищества садоводов и огородников появлялись именно как садово-огородные <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Экономического Совета РСФСР от 13 апреля 1929 г. "О садово-огородных, жилищно-строительных кооперативных товариществах" // СПС "КонсультантПлюс".

Однако комментируемая статья не упоминает садово-огородные товарищества, в связи с чем непонятно, должны ли были такие товарищества привести свои уставы в соответствие с Законом N 66-ФЗ.
Следует отметить и другую неточность, допущенную в переходных положениях Закона N 66-ФЗ, а именно отсутствие указания на то, что положения данного Закона затрагивают и дачно-строительные кооперативы.
Согласно ст. 51 Закона СССР от 26 мая 1988 г. N 8998-XI "О кооперации в СССР" граждане могли на добровольных началах создавать именно дачно-строительные (а не дачные) кооперативы. Термин "дачный кооператив" стал употребляться со дня вступления в силу первой части ГК РФ, предусматривающей, что член дачного потребительского кооператива, полностью внесший свой паевой взнос за дачу, предоставленную этому лицу кооперативом, приобретает право собственности на указанное имущество (п. 4 ст. 218).
Ранее деятельность дачно-строительных кооперативов регулировалась уставом, разработанным в соответствии с Постановлением Совета Министров СССР от 20 марта 1958 г. "О жилищно-строительной и дачно-строительной кооперации". В РСФСР Примерный устав дачно-строительного кооператива был утвержден Постановлением Совета Министров РСФСР от 24 сентября 1958 г. N 1125 "О жилищно-строительных и дачно-строительных кооперативах". Дачно-строительный кооператив определялся как организация, создаваемая для строительства и эксплуатации дач на началах самоокупаемости, без государственных дотаций и организовывался по решению исполкома местного Совета депутатов трудящихся по ходатайству предприятий (организаций, учреждений), если в этом предприятии имеется не менее 10 рабочих и служащих, желающих создать кооператив.
В этой связи можно утверждать, что на момент вступления в силу Закона N 66-ФЗ в Российской Федерации вполне могли существовать как садово-огородные товарищества, так и дачно-строительные кооперативы, фактически "забытые" законодателем при разработке переходных положений комментируемого Закона.
Таким образом, комментируемый Закон не устанавливает обязанности дачно-строительных кооперативов и садово-огородных товариществ, созданных до 23 апреля 1998 г., привести свои уставы в соответствие с Законом.
Еще одной особенностью переходных положений Закона N 66-ФЗ является отсутствие какой-либо ответственности или иных правовых последствий для объединений садоводов, огородников и дачников в случае игнорирования ими требований комментируемой статьи в части необходимости приведения уставов в соответствие с данным Законом в течение пяти лет (то есть до 23 апреля 2003 г.).
2. С учетом проанализированных положений п. 1 комментируемой статьи следует поставить вопрос о том, освобождались ли от уплаты регистрационного сбора садово-огородные товарищества и дачно-строительные кооперативы. Пункт 2 комментируемой статьи таких гарантий данным юридическим лицам не предоставлял.
Отметим, что п. 2 ст. 53 Закона N 66-ФЗ освобождает садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения от уплаты именно регистрационного сбора.
Вместе с тем со дня вступления в силу Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (с 1 января 2002 г.) в соответствии с подп. "е" п. 1 ст. 14, подп. "г" п. 1 ст. 17 данного Закона (в том числе и в его первой редакции) в числе прочих документов, представляемых для осуществления государственной регистрации юридического лица в связи с его реорганизацией или в связи с внесением изменений в его учредительные документы, представлялся документ об уплате государственной пошлины, а не документ об уплате регистрационного сбора. Соответствующие изменения были внесены в Закон РФ от 9 декабря 1991 г. N 2005-1 "О государственной пошлине" (утратил силу с 1 января 2005 г.) Федеральным законом от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ "О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц".
Похоже, что законодатель в переходных положениях Закона N 66-ФЗ окончательно так и не определился с тем, что же действительно нужно было сделать ранее созданным объединениям садоводов, огородников и дачников:
1) привести уставы в соответствие с данным Законом;
2) изменить свой правовой статус путем реорганизации;
3) провести реорганизацию в том виде, как это предусматривалось ГК.
О приведении в соответствие с Законом уставов ранее созданных садоводческих, огороднических и дачных товариществ и садоводческих, огороднических и дачных кооперативов говорит п. 1 комментируемой статьи. В п. 2 упоминается об изменении их правового статуса в связи с реорганизацией.
Во-первых, ГК РФ в редакции 23 апреля 1998 г. ничего не упоминал о статусе юридического лица. Кроме того, в целом понятие "правовой статус юридического лица" является предметом научных дискуссий и в большей степени носит теоретический характер, в связи с чем и вопрос о том, изменяется ли правовой статус юридического лица при его реорганизации, не имеет однозначного ответа в литературе <1>. Во-вторых, ГК РФ на момент вступления в силу комментируемого Закона устанавливал такие формы реорганизации, как слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование, что порождает вопрос о том, все ли формы реорганизации позволяли садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям граждан не платить регистрационный сбор.
--------------------------------
<1> См., например: Бутовецкий А.И. Садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан: соотношение правосубъектности, правового статуса и правового положения // Юриспруденция. 2009. N 3 (15).

3. Наконец, отметим несколько важных моментов, которые не нашли никакого отражения в переходных положениях комментируемого Закона.
Во-первых, Закон N 66-ФЗ не признал действительность ранее возникшего членства в объединениях садоводов, огородников и дачников, в связи с чем возник вопрос о законности называться членами объединений тех лиц, которые использовали садовые, огородные или дачные земельные участки только в силу членства в объединении (лица, которые в настоящее время имеют право на бесплатное предоставление земельных участков в соответствии с п. 2.7 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации").
Во-вторых, комментируемый Закон не урегулировал вопросы, связанные с завершением ранее начатых процедур по предоставлению земельных участков учреждениям и предприятиям для создания коллективных садов, огородов и дачных поселков.
В-третьих, Законом не предусматриваются нормы о юридической судьбе лиц, которые до 23 апреля 1998 г. были включены в списки очередников на получение садовых, огородных и дачных земельных участков, в том числе на предприятиях и в учреждениях. В частности, Закон N 66-ФЗ не установил юридической связи данных списков со списками нуждающихся в получении садовых, огородных и дачных земельных участков, которые ведутся и утверждаются в соответствии со ст. 13 Закона N 66-ФЗ.
В-четвертых, Закон не провозгласил законность ранее утвержденных документов по планировке территорий коллективных садов, огородов и территорий дачно-строительных кооперативов. Таким образом, с учетом положений ст. ст. 32 - 34 Закона N 66-ФЗ остался открытым вопрос о том, продолжают ли действовать ранее утвержденные документы и можно ли завершить подготовку (вплоть до утверждения) ранее разработанных документов.
В-пятых, до сих пор возникают проблемы у садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ, земли общего пользования которых были переданы в соответствии со ст. ст. 8 и 66 Земельного кодекса РСФСР 1991 г. (в редакции, действовавшей до дня вступления в силу Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации") в коллективно-совместную собственность членов данных товариществ. В частности, в настоящее время с правовой точки зрения указанные товарищества как юридические лица не вправе владеть, пользоваться и распоряжаться данными земельными участками, поскольку они были переданы именно в коллективно-совместную собственность граждан, которые юридически и до настоящего времени сохранили такое право. В этой связи отметим, что Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. N 52-ФЗ "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" ни слова не упомянул о том, каким образом коллективно-совместная собственность, ранее предусмотренная Земельным кодексом РСФСР, должна превратиться в один из видов общей собственности, предусмотренных ГК РФ.
В-шестых, при разработке и принятии комментируемого Закона не была обеспечена правовая преемственность между ранее построенными садовыми домами, садовыми домиками и дачами с предусмотренными ст. 1 Закона N 66-ФЗ жилыми строениями и жилыми домами. В частности, представлялось бы правильным предоставить возможность собственникам садовых домов и домиков, дач по своему желанию без взимания государственной пошлины перерегистрировать их в качестве жилых строений.
Наконец, отметим отсутствие в Законе N 66-ФЗ порядка реализации преимущественного или внеочередного права, которые в настоящее время гарантируются отдельным льготным категориям граждан, на вступление в садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие объединения <1>.
--------------------------------
<1> См., например: ст. ст. 14 - 18 Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах", ст. ст. 14 и 15 Закона РФ от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС".

Представляется, что приведенный перечень вопросов, оставшихся без своего законодательного разрешения, является далеко не полным.

Статья 54. Об отмене ранее принятых законов

Комментарий к статье 54

Комментируемая статья, несмотря на ее наименование "Об отмене ранее принятых законов", содержит указание только на один закон - Закон СССР "О кооперации в СССР". Кроме того, она не отменяет и не признает утратившим силу данный Закон, а содержит указание на то, что он не применяется к садоводческим товариществам и дачным кооперативам. Помимо ранее отмеченных недостатков в части упущения из-под правового регулирования переходных положений комментируемого Закона садово-огородных товариществ и дачно-строительных кооперативов (см. комментарий к ст. 53), отметим и еще один важный аспект.
В соответствии с п. 1 ст. 51 Закона СССР "О кооперации в СССР" граждане могли на добровольных началах создавать жилищно-строительные, жилищные, гаражно-строительные, дачно-строительные кооперативы, товарищества индивидуальных застройщиков, иные потребительские кооперативы для удовлетворения своих жилищно-бытовых потребностей.
Таким образом, напрямую этим Законом не предусматривалось, что его положения распространяются на дачные (а не на дачно-строительные) кооперативы. Вместе с тем, учитывая, что перечень потребительских кооперативов, приведенных в п. 1 ст. 51 Закона СССР "О кооперации в СССР", является незакрытым, можно предположить, что и дачные кооперативы, в том числе упомянутые в п. 4 ст. 218 ГК РФ, подпадали под нормы данного Закона.
Однако обратим внимание, что в соответствии с Законом СССР "О кооперации в СССР" дачно-строительные, дачные кооперативы, садоводческие и садово-огородные товарищества относились именно к потребительским кооперативам.
В 1992 году в силу вступил Закон РФ от 19 июня 1992 г. N 3085-1 "О потребительской кооперации в Российской Федерации". В связи с принятием данного Закона Закон СССР "О кооперации в СССР" признавался утратившим силу в части потребительской кооперации (п. 6 Постановления Верховного Совета РФ от 19 июня 1992 г. N 3086-1 "О введении в действие Закона Российской Федерации "О потребительской кооперации в Российской Федерации").
В дальнейшем Федеральным законом от 11 июля 1997 г. N 97-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О потребительской кооперации в Российской Федерации" в связи с принятием Гражданского кодекса Российской Федерации" в Закон "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации" были внесены существенные изменения.
Так, ст. 2 Закона "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации" с 17 июля 1997 г. (с учетом изменений и дополнений, внесенных Федеральным законом от 11 июля 1997 г. N 97-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О потребительской кооперации в Российской Федерации") устанавливалось, что данный Закон не распространяется на потребительские кооперативы, осуществляющие свою деятельность на основании Федерального закона "О сельскохозяйственной кооперации", а также на иные специализированные потребительские кооперативы (гаражные, жилищно-строительные, кредитные и другие).
При этом Закон "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации" четко не устанавливал, что имеется в виду под иными специализированными кооперативами, а также, как видно из положений ст. 2, не содержал закрытого перечня таких кооперативов.
Таким образом, мы видим, что место садоводческих и огороднических товариществ, относившихся ранее к числу потребительских кооперативов, а также дачных (дачно-строительных) кооперативов в системе кооперации нашей страны до вступления в силу Закона N 66-ФЗ было определено нечетко. В частности, с учетом положений п. 6 Постановления Верховного Совета РФ от 19 июня 1992 г. N 3086-1 "О введении в действие Закона Российской Федерации "О потребительской кооперации в Российской Федерации" и самого Закона "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 11 июля 1997 г. N 97-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О потребительской кооперации в Российской Федерации" в связи с принятием Гражданского кодекса Российской Федерации") можно сделать различные выводы по вопросу о том, насколько распространялся, и вообще распространялся ли, и в какие периоды Закон СССР "О кооперации в СССР" на садоводческие товарищества и дачные кооперативы до дня вступления в силу Закона N 66-ФЗ.

Статья 55. Приведение нормативных правовых актов в соответствие с настоящим Федеральным законом

Комментарий к статье 55

1. В соответствии со ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Согласно ст. 115 Конституции РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.
Таким образом, даже без указания в комментируемой статье на необходимость приведения в соответствие с Законом N 66-ФЗ актов Президента РФ и Правительства РФ органы исполнительной власти в любом случае обязаны были это сделать в силу прямого указания Конституции РФ.
Так, например, 2 декабря 1998 г. был отменен Указ Президента РФ от 7 июня 1996 г. N 819 "О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств", предусматривавший различные формы поддержки садоводов и огородников. Следует отметить, что положения данного Указа не нашли своего отражения в комментируемом Законе. В то же время Постановление Правительства РФ от 27 июня 1996 г. N 758 "О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств" не отменено до настоящего времени, несмотря на то что его положения не только не соответствуют Закону N 66-ФЗ, но и в целом далеки от возможности практической реализации.
2. Правительство РФ в силу положений п. 2 комментируемой статьи было обязано подготовить и внести предложения о внесении изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации в связи с принятием Закона N 66-ФЗ.
Вместе с тем это не было сделано, хотя в указанный период в Российской Федерации действовали федеральные законы, которые могли бы быть приведены в соответствие с Законом N 66-ФЗ.
Приведем примеры.
Так, в частности, ст. 12 комментируемого Закона (утратила силу с 1 марта 2015 г. в связи с вступлением в силу отдельных положений Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации") со дня его вступления в силу предусматривала необходимость разработки схем зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений.
В то же время в период, когда Правительству РФ необходимо было представить соответствующие предложения по внесению изменений в законодательство Российской Федерации (до 23 июля 1998 г.), вопросы зонирования территорий регулировались ст. ст. 37 - 40 ГрК РФ от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ, которые не предусматривали такого вида документов, как схемы зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений. В частности, согласно ГрК РФ от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ:
1) территории для индивидуального жилищного строительства, строительства дач, садоводства, огородничества определялись в территориальных комплексных схемах градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов), разрабатываемых в соответствии с утвержденной в установленном порядке градостроительной документацией федерального уровня и уровня субъекта Российской Федерации (п. 1 ст. 34);
2) территории садоводческих и дачных кооперативов, расположенные в пределах границ (черты) поселений, относились к жилым зонам (п. 2 ст. 41).
Кроме того, ст. 28 ГрК РФ от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ были определены назначение и виды градостроительной документации, к числу которой не были отнесены проекты организации и застройки территорий садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан.
Также следует отметить, что комментируемый Закон как в его первой редакции, так и в нынешней предусматривал достаточно большое количество полномочий органов местного самоуправления по вопросам ведения гражданами садоводства, огородничества и дачного хозяйства, прежде всего в части муниципальной поддержки. Вместе с тем практически ни одно из таких полномочий не нашло своего отражения в действовавшем в то время Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Таким образом, при надлежащем исполнении своих полномочий Правительство РФ в срок до 23 июля 1998 г. должно было бы по меньшей мере внести предложения о внесении изменений в ГрК РФ от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ и Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части обеспечения соотнесения положений данных действовавших в то время федеральных законов с вновь принятым Законом N 66-ФЗ.
Напомним, что положениями комментируемого Закона Правительству РФ прямо предписывалось установить:
1) порядок продажи садоводам, огородникам, дачникам и их садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям оборудования и материалов при сносе, реконструкции и капитальном ремонте жилых строений, жилых домов, хозяйственных строений и сооружений, обеспечения садоводов, огородников, дачников и их садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений продукцией производственно-технического назначения государственных и муниципальных организаций, отходами строительного и иного производства (п. 4 ст. 36);
2) порядок приема на баланс органов местного самоуправления и организаций дорог, систем электроснабжения, газоснабжения, водоснабжения, связи в соответствии с решениями общих собраний членов садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений (собраний уполномоченных) (п. 5 ст. 36).
Однако в нарушение Конституции РФ и самого комментируемого Закона вышеуказанные акты Правительством РФ до 23 июля 1998 г. не были приняты. Данный факт имеет место до настоящего времени.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ, ИЛИ ЧТО ДЕЛАТЬ С УСТАВАМИ?

Со дня вступления в силу Закона N 99-ФЗ прошло уже достаточно большое количество времени. Однако проблема приведения в соответствие с ГК РФ уставов садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан все еще остается актуальной, поскольку, по мнению авторов настоящего комментария, реформа гражданского законодательства не в полной мере учла интересы садоводческого, огороднического и дачного движения.
Ни в коем случае не претендуя на истину в последней инстанции, а скорее в порядке рекомендаций, которые, возможно, смогут каким-то образом облегчить решение поставленной в ГК РФ задачи, авторы настоящего комментария считают необходимым обратить внимание на те вопросы, которые могут возникать у садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений при приведении их уставов в соответствие с ГК РФ.

1. Что конкретно предписывает гражданское законодательство?

Согласно ч. 7 ст. 3 Закона N 99-ФЗ учредительные документы, а также наименования юридических лиц, созданных до дня вступления в силу данного Закона, подлежат приведению в соответствие с нормами гл. 4 ГК РФ (в редакции этого Закона) при первом изменении учредительных документов таких юридических лиц. Изменение наименования юридического лица в связи с приведением его в соответствие с нормами гл. 4 ГК РФ (в редакции данного Закона) не требует внесения изменений в правоустанавливающие и иные документы, содержащие его прежнее наименование. Учредительные документы таких юридических лиц до приведения их в соответствие с нормами гл. 4 ГК РФ (в редакции данного Закона) действуют в части, не противоречащей указанным нормам.
Частью 8 ст. 3 Закона N 99-ФЗ предусматривается, что со дня вступления в силу Закона N 99-ФЗ к созданным до дня его вступления в силу юридическим лицам соответственно применяются нормы гл. 4 ГК РФ (в редакции данного Закона):
- к садоводческим, огородническим и дачным потребительским кооперативам - о потребительских кооперативах (ст. ст. 123.2 и 123.3);
- к некоммерческим партнерствам - об ассоциациях (союзах) (ст. ст. 123.8 - 123.11);
- к садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим товариществам - о товариществах собственников недвижимости (ст. ст. 123.12 - 123.14).
Согласно ч. 10 ст. 3 Закона N 99-ФЗ перерегистрация юридических лиц, ранее созданных и указанных в ч. 8 указанной статьи, в связи с вступлением в силу данного Закона не требуется.

2. В какой срок необходимо привести учредительные документы
садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих
объединений граждан в соответствие с ГК РФ?

Как видно из ч. 7 ст. 3 Закона N 99-ФЗ, законодательно не установлены какие-либо сроки приведения учредительных документов садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан в соответствие с ГК РФ. Это нужно сделать при первом изменении учредительных документов таких юридических лиц.
Следовательно, в случае если у садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения отсутствует потребность в изменении своих учредительных документов в какой-либо части, такое объединение до момента возникновения подобной потребности может не обращаться к нормам ГК РФ и продолжать осуществлять свою деятельность на основании ранее утвержденного устава. При этом такой устав будет действовать в части, не противоречащей ГК РФ.
Вместе с тем, безусловно, многие садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения не связывают необходимость приведения своего устава в соответствие с ГК РФ с какими-либо иными событиями. Нормы ГК РФ воспринимаются ими как прямое указание к действию, в связи чем наиболее активные объединения в достаточно короткие сроки организовали проведение общих собраний своих членов, на рассмотрение которых и были вынесены вопросы о приведении устава в соответствие с ГК РФ.
Таким образом, вопрос о том, насколько оперативно садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому объединению требуется привести свой устав в соответствие с ГК РФ, решается исключительно по усмотрению его членов.

3. Какие последствия имеет бездействие садоводческого,
огороднического или дачного некоммерческого объединения
в части приведения устава в соответствие с ГК РФ?

Согласно ч. 7 ст. 3 Закона N 99-ФЗ учредительные документы юридических лиц до приведения их в соответствие с нормами гл. 4 ГК РФ (в редакции данного Закона) действуют в части, не противоречащей указанным нормам.
Таким образом, с одной стороны, в виде правовых последствий подобного бездействия законодатель определяет действие устава садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан только в той части, в какой это не противоречит ГК РФ.
С другой стороны, согласно ч. 8 ст. 3 Закона N 99-ФЗ к ранее созданным садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим товариществам, потребительским кооперативам и некоммерческим партнерствам даже до приведения их уставов в соответствие с ГК РФ уже применяются нормы ГК РФ постоянного действия о товариществах собственников недвижимости, потребительских кооперативах и об ассоциациях (союзах).
В этой связи можно сказать, что даже при бездействии садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения в виде неприведения своего устава в соответствие с ГК РФ деятельность объединения до момента такого приведения будет регулироваться не только не противоречащими ГК РФ положениями устава объединения, но и самими нормами ГК РФ прямого действия. При этом подобное бездействие не порождает ни одного из видов ответственности, предусмотренной действующим законодательством, как для органов управления объединения, так и для объединения в целом.

4. Что понимается под приведением устава садоводческого,
огороднического или дачного некоммерческого объединения
в соответствие с ГК РФ?

К сожалению, законодатель совершенно не раскрывает юридическую природу такой процедуры, как приведение устава юридического лица в соответствие с ГК РФ. Может показаться, что детальное урегулирование порядка и правовой сути такой процедуры на уровне федерального закона и не требуется, поскольку и так понятно, что устав должен быть изменен (или принят новый устав) таким образом, чтобы он соответствовал ГК РФ.
Однако на практике, прежде всего для садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих товариществ и некоммерческих партнерств, в свете реформы ГК РФ данный вопрос приобрел особую актуальность.
Это обусловлено тем, что при приведении в соответствие с ГК РФ уставов некоммерческих товариществ и партнерств садоводов, огородников и дачников возникают процессы, которые по своей юридической природе очень схожи с преобразованием юридического лица одной организационно-правовой формы в юридическое лицо другой организационно-правовой формы (п. 1 ст. 57, п. 5 ст. 58 ГК РФ).
Вместе с тем, по нашему мнению, приведение уставов садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих товариществ и некоммерческих партнерств в соответствие с ГК РФ не является в чистом виде преобразованием юридических лиц в том смысле, в котором это подразумевается ГК РФ. Это объясняется следующим.
Во-первых, при преобразовании осуществляется изменение одной организационно-правовой формы юридического лица на другую. Вместе с тем с 1 сентября 2014 г. садоводческое, огородническое и дачное некоммерческое товарищество и некоммерческое партнерство уже не являются самостоятельными организационно-правовыми формами юридических лиц, в связи с чем возникающие в данном случае правоотношения не в полной мере соответствуют правовой природе преобразования. По сути, речь идет о том, что садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие товарищества и партнерства, ранее являвшиеся, но с 1 сентября 2014 г. не являющиеся самостоятельной организационно-правовой формой, превращаются в вид юридического лица другой организационно-правовой формы (товарищества собственников недвижимости или ассоциации (союза)).
Здесь следует отметить, что в соответствии с ч. 3 ст. 3 Закона N 99-ФЗ положения ГК РФ (в редакции этого Закона) применяются к правоотношениям, возникшим после дня вступления в силу Закона N 99-ФЗ. По правоотношениям, возникшим до дня вступления в силу Закона N 99-ФЗ, положения ГК РФ (в редакции данного Закона) применяются к тем правам и обязанностям, которые возникнут после дня вступления в силу Закона N 99-ФЗ, если иное не предусмотрено указанной статьей.
Таким образом, после дня вступления в силу Закона N 99-ФЗ у садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого товарищества появляется вновь возникшая обязанность по приведению устава в соответствие с ГК РФ, исполнение которой должно осуществляться на основании положений ГК РФ в редакции, действующей с 1 сентября 2014 г., не признающей некоммерческие товарищества и партнерства садоводов организационно-правовыми формами юридических лиц.
Во-вторых, в ч. 7 ст. 3 Закона N 99-ФЗ законодатель говорит о необходимости приведения учредительных документов и наименований юридических лиц, созданных до дня вступления в силу данного Закона, в соответствие с нормами гл. 4 ГК РФ, а не о преобразовании таких юридических лиц.
В-третьих, согласно ч. 10 ст. 3 Закона N 99-ФЗ перерегистрация юридических лиц, ранее созданных и указанных в ч. 8 указанной статьи, в связи с вступлением в силу данного Закона не требуется.
Отметим, что понятие "перерегистрация юридических лиц" не используется ни в ГК РФ, ни в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", ни в Законе N 66-ФЗ, в связи с чем однозначно не понятно, что именно имел в виду законодатель, употребляя подобный термин.
Вместе с тем с учетом общих положений ГК РФ и Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" можно предположить, что законодатель в ч. 10 ст. 3 Закона N 99-ФЗ предусматривает, что для юридических лиц, которые привели свои уставы в соответствие с гл. 4 ГК РФ, не требуется осуществление государственной регистрации юридического лица как вновь созданного, в том числе в результате реорганизации (то есть не требуется оформления нового регистрационного дела, присвоения нового государственного регистрационного номера, идентификационного номера налогоплательщика, уплаты государственной пошлины и т.д.).
Однако при реорганизации, в том числе в форме преобразования, образуются именно новые юридические лица и именно со дня их государственной регистрации (п. 4 ст. 57 ГК РФ).
В-четвертых, освобождая юридических лиц, которые привели свои уставы в соответствие с гл. 4 ГК РФ, от уплаты государственной пошлины, законодатель также не упоминает о реорганизации, в том числе о преобразовании, а говорит именно о регистрации изменений учредительных документов. При этом следует учитывать, что Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" различает осуществление государственной регистрации в связи с реорганизацией юридического лица (ст. ст. 13.1 - 16) и государственную регистрацию изменений, вносимых в учредительные документы юридических лиц (ст. ст. 17 - 19).
После принятия нового устава или внесения изменений в действующий устав соответствующие изменения должны быть зарегистрированы в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", что является общим правилом для всех объединений садоводов, огородников и дачников.

5. Что означает приведение устава в соответствие с ГК РФ
для садоводческих, огороднических и дачных
некоммерческих товариществ?

По нашему мнению, некоммерческие товарищества садоводов, огородников и дачников в связи с необходимостью реализации положений Закона N 99-ФЗ оказались в наиболее сложной ситуации в сравнении с кооперативами и партнерствами.
Прежде всего законодатель не дает однозначного ответа на вопрос, чем именно является садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое товарищество, прямо поименованное в ст. 123.13 ГК РФ (см. комментарий к ст. 4).
Если товарищество собственников жилья, указанное в подп. 4 п. 3 ст. 50 ГК РФ, является именно видом товарищества собственников недвижимости (ч. 1 ст. 123.12 ГК РФ), то можно предположить (по крайней мере до внесения каких-либо изменений в законодательство Российской Федерации), хотя это и прямо не указывается в законодательстве, что садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое товарищество также можно рассматривать как вид товарищества собственников недвижимости. Это объясняется еще и тем, что перечень видов товариществ собственников недвижимости является незакрытым (см. комментарий к ст. 4). В противном случае законодателю не следовало бы указывать садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие товарищества в нормах ГК РФ постоянного действия (ст. 123.13).
В сложившейся ситуации приведение устава садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого товарищества в соответствие с ГК РФ заключается в том, что новый устав (или изменения, вносимые в старый устав) должен указывать на то, что юридическое лицо в соответствии с таким уставом является товариществом собственников недвижимости.
С учетом того что существование садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих товариществ подтверждается нормами ГК РФ постоянного действия (ст. 123.13), в качестве другого варианта может рассматриваться указание в уставе на то, что юридическое лицо является именно садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим товариществом, которое создано в организационно-правовой форме товарищества собственников недвижимости.
Реализация такого варианта лишний раз указывает на то, что приведение устава садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого товарищества в соответствие с ГК РФ не является преобразованием такого товарищества.
Таким образом, в целях приведения устава садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого товарищества, созданного до 1 сентября 2014 г., в соответствие с ГК РФ, по нашему мнению, принятия решения именно о преобразовании такого товарищества не требуется.
Для выполнения обязанности, предусмотренной ч. 7 ст. 3 Закона N 99-ФЗ, требуется принятие решения общего собрания членов товарищества об утверждении нового устава или о внесении изменений в действующий устав с последующим направлением документов для осуществления государственной регистрации соответствующих изменений (это касается также и потребительских кооперативов и некоммерческих партнерств, которые будут приводить свои уставы в соответствие с ГК РФ).
При приведении устава садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого товарищества в соответствие с ГК РФ также следует учитывать и иные требования, установленные ГК РФ, которые были проанализированы в рамках настоящего комментария.
К сожалению, в числе наиболее пострадавших оказались садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие товарищества, члены которых не являются собственниками садовых, огородных и дачных земельных участков (земельные участки принадлежат гражданам на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, аренды либо используются только на основании членства в объединении). В частности, в ряде случаев граждане не могут стать собственниками таких земельных участков по ряду объективных причин, например в связи с тем, что такие земельные участки относятся к числу ограниченных в обороте <1>. Кроме того, у садоводов, огородников и дачников по-прежнему продолжают возникать трудности с реализацией права на бесплатное предоставление земельных участков, предусмотренного законодательством, в том числе по причине отказов со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые члены садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений вынуждены оспаривать в судебном порядке (см., например, Определение ВС РФ от 5 апреля 2016 г. N 78-КГ16-3).
--------------------------------
<1> Бутовецкий А.И. Садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие товарищества как товарищества собственников недвижимости (новеллы Гражданского кодекса Российской Федерации).

Вместе с тем согласно п. 1 ст. 123.12 ГК РФ товарищества собственников недвижимости могут быть созданы только собственниками садовых, огородных и дачных земельных участков.
Безусловно, некоммерческие товарищества садоводов, огородников и дачников, оказавшиеся в подобной ситуации, также могут предпринять попытку по указанию в своем уставе положения о том, что и они являются товариществом собственников недвижимости, но, по сути, это будет являться не вполне корректным и может расцениваться как недостоверность сведений, представленных в целях осуществления регистрации изменений учредительных документов. При этом следует учитывать, что в соответствии со ст. 170.1 УК РФ представление в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, документов, содержащих заведомо ложные данные, в целях внесения в Единый государственный реестр юридических лиц недостоверных сведений об учредителях (участниках) юридического лица является уголовно наказуемым деянием.
Однозначного ответа на вопрос о том, как поступить в сложившейся ситуации таким некоммерческим товариществам, чтобы не нарушить закон, законодательство не содержит. Представляется, что для решения этой проблемы потребуется внесение изменений в федеральные законы. В качестве пути решения данной проблемы рассматривается принятие федерального закона, на комплексной и системной основе регулирующего все правоотношения в сфере садоводства, огородничества и дачного хозяйства (указание Президента РФ от 14 апреля 2014 г. N 840-Пр).

6. Что означает приведение устава в соответствие с ГК РФ
для садоводческих, огороднических и дачных
потребительских кооперативов?

Для потребительских кооперативов садоводов, огородников и дачников приведение устава в соответствие с ГК РФ является более простым по сравнению с некоммерческими товариществами и некоммерческими партнерствами. Фактически в новом уставе кооператива (или в изменениях, вносимых в действующий устав) должны быть отражены положения, напрямую следующие из ГК РФ (ст. ст. 65.2, 65.3, п. 5 ст. 123.1, п. 2 ст. 123.2), которые были проанализированы в рамках настоящего комментария.
Кроме того, следует учитывать, что до 1 сентября 2014 г. ГК РФ не содержал указания на виды потребительских кооперативов, а предусматривал только общие положения о них (п. 3 ст. 50, ст. 116 ГК РФ в редакции, действовавшей до дня вступления в силу Закона N 99-ФЗ). Основная тяжесть правового регулирования ложилась на специальные федеральные законы о потребительских кооперативах. Как отмечалось в комментарии к ст. 4 Закона N 66-ФЗ, в настоящее время деятельность садоводческих и огороднических потребительских кооперативов подпадает под действие правового регулирования двух федеральных законов - Закона N 66-ФЗ и Закона о сельскохозяйственной кооперации. Также было выявлено, что подп. 1 п. 3 ст. 50 ГК РФ рассматривает садоводческие и огороднические потребительские кооперативы и сельскохозяйственные потребительские кооперативы как разные виды кооперативов, что не в полной мере соответствует двум вышеуказанным Законам.
В такой ситуации представляется, что с 1 сентября 2014 г., помимо собственно приведения уставов в соответствие с ГК РФ, с учетом нового деления потребительских кооперативов по видам потребительские кооперативы садоводов и огородников могут (если у их членов есть соответствующее желание) в своих уставах указать на то, по правилам какого закона они осуществляют свою деятельность - Закона N 66-ФЗ или Закона о сельскохозяйственной кооперации.

7. Что означает приведение устава в соответствие с ГК РФ
для садоводческих, огороднических и дачных
некоммерческих партнерств?

Ситуация с некоммерческими партнерствами садоводов, огородников и дачников во многом схожа с садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими товариществами. В свете реформы ГК РФ некоммерческие партнерства потеряли статус самостоятельной организационно-правовой формы и стали видом ассоциации (союза) (см. комментарий к ст. 4).
Техническими вариантами приведения устава некоммерческого партнерства в соответствие с ГК РФ так же, как и в случае с некоммерческими товариществами, является либо принятие нового устава, либо внесение изменений в действующий устав, для чего требуется решение общего собрания членов партнерства. С правовой точки зрения в уставе бывшего садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого партнерства после приведения такого устава в соответствие с ГК РФ может быть указано, что:
1) некоммерческое партнерство создано в организационно-правовой форме ассоциации (союза);
2) некоммерческое партнерство является видом ассоциации (союза) (см. комментарий к ст. 4).
При приведении устава садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого партнерства в соответствие с ГК РФ также следует учитывать и иные требования к их уставам, установленные ГК РФ (п. 2 ст. 123.9), которые были проанализированы в рамках настоящего комментария (см. комментарий к ст. 16).
Авторы настоящего комментария выражают благодарность специалистам, труды которых были использованы при подготовке этого комментария, а также всем без исключения садоводам, огородникам, дачникам и их некоммерческим объединениям, в различное время направлявшим свои обращения в Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству либо лично авторам комментария, в которых указывались различные практические и теоретические проблемы в сфере правового регулирования ведения гражданами садоводства, огородничества и дачного хозяйства, предлагались пути их решения, формулировались предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации. Многие из данных обращений также оказали значительную помощь при подготовке настоящего комментария.